Pleno. Sentencia 16/2023, de 7 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 5935-2021. Interpuesto por el Parlamento de Canarias respecto de la disposición final tercera del Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua. Límites materiales de los decretos leyes y régimen económico y fiscal canario: modificación de las deducciones por inversiones aprobada mediando solicitud del informe del Parlamento de Canarias.
| Marginal | BOE-A-2023-9215 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:16
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño, y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 5935-2021 interpuesto por el Parlamento de Canarias contra la disposición final tercera del Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don César Tolosa Tribiño.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro de este tribunal el día 21 de septiembre de 2021, los letrados del Parlamento de Canarias, en representación y defensa de la cámara autonómica interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la disposición final tercera del Real Decreto-ley 12/2021, de 24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua. La demanda fundamenta el recurso interpuesto en los motivos que a continuación se exponen:
a) Vulneración de la garantía institucional del régimen económico y fiscal de Canarias, que consagra la disposición adicional tercera de la Constitución y el art. 166 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EACan).
Señalan los recurrentes que la disposición final tercera del Real Decreto-ley 12/2021 modifica la disposición adicional decimocuarta de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, para establecer un nuevo límite a las deducciones por inversiones en producciones cinematográficas, series audiovisuales y espectáculos en vivo de artes escénicas y musicales de Canarias, lo que supone un desconocimiento del contenido esencial del régimen económico y fiscal de Canarias, desnaturalizando esta institución constitucionalmente garantizada y contraviniendo el principio de política fiscal diferenciada (ex art. 166.2 EACan) y su concreción en el art. 94.1 de la Ley 20/1991, de 7 de junio.
En apoyo de dicha argumentación se cita la doctrina constitucional que acoge la categoría de «garantía institucional» (STC 32/1981, de 18 de junio, FJ 3); y la identificación de la garantía institucional del régimen económico y fiscal de Canarias (fundamentalmente las SSTC 198/2012, de 6 de noviembre, FJ 7; 16/2003, de 30 de enero, FJ 8; 109/2004, de 30 de junio, FJ 3, y 164/2014, de 26 de septiembre, FJ 3). Recuerdan también los letrados parlamentarios que el Tribunal Constitucional ha señalado que el carácter evolutivo de las medidas económicas y fiscales se articula con la modificación sus normas reguladoras, y para ello la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Canarias establecen un procedimiento específico; en este sentido, la reforma del Estatuto canario operada por la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, robustece la garantía institucional y procedimental que encierra la disposición adicional tercera de la Constitución Española, y recoge y actualiza los principios básicos que configuran la institución. Tras citar literalmente lo dispuesto en el art. 166 de la norma estatutaria, afirman que la Constitución atribuye a dicho régimen un concreto ámbito competencial; esto es, no solo debe referirse a la participación del Parlamento de Canarias en el procedimiento de modificación o afectación del régimen económico y fiscal, sino también a que el Estatuto de Autonomía de Canarias reconoce las competencias autonómicas sobre los tributos integrantes del régimen fiscal canario, si bien en los términos de la normativa estatal (art. 166.4 EACan).
Señalan que, frente al texto anterior a la reforma, el nuevo art. 166 EACan identifica como rasgo del régimen económico y fiscal de Canarias, una política fiscal diferenciada, ampliando así el núcleo indisponible de la garantía institucional; y esa diferenciación no solo se proyecta en una imposición indirecta singular, sino también en la imposición directa. En concreto, la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias concreta en la disposición adicional decimocuarta, la modulación de los límites de las deducciones en producciones cinematográficas, series audiovisuales y espectáculos en vivo en artes escénicas y musicales, que contempla el art. 36 de la Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del impuesto de sociedades (en adelante, LIS), incrementándose en Canarias los límites ordinariamente establecidos en el resto del territorio nacional.
Habiéndose elevado en el año 2020 los límites generales de las deducciones del impuesto sobres sociedades previstas en el art. 36 LIS, la necesaria actualización del régimen económico y fiscal precisa, no solo dar cumplimiento a la garantía procedimental mediante el informe previo del Parlamento, sino garantizar que la norma que se apruebe no exceda los límites que constituyen el núcleo esencial de la garantía institucional del régimen canario. Integrada como rasgo típico del régimen económico y fiscal canario, la política fiscal diferenciada exige modular en el sentido que impone el art. 94 de la Ley 20/1991, la deducción por inversiones de Canarias, al constituir un principio básico de la institución analizada.
La actuación estatal que se impugna no cuestiona la modificación de la Ley del impuesto de sociedades ni en su oportunidad ni en su extensión. Es la actuación estatal objeto del presente recurso la que de facto propende a la equiparación del tratamiento fiscal en cuanto a los límites de las deducciones por inversiones en producciones cinematográficas, series audiovisuales y espectáculos en vivo de artes escénicas y musicales en Canarias, e incurre, de este modo en la vulneración de la garantía institucional y del régimen económico y fiscal de Canarias, suponiendo un desconocimiento del contenido esencial de dicho régimen, que desnaturaliza la institución constitucionalmente garantizada.
b) Vulneración de la garantía procedimental de la disposición adicional tercera CE y del art. 167 EACan por la modificación del régimen económico y fiscal de Canarias sin informe previo del Parlamento de Canarias.
El recurso recuerda la doctrina constitucional sobre la inobservancia de la garantía procedimental que supone el informe preceptivo y previo del Parlamento de Canarias prevista en la disposición adicional tercera CE y concretada actualmente en el art. 167 del estatuto de autonomía. Afirma que la conditio iuris para su ejercicio es la existencia de una modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, bastando que se modifique alguno de los elementos que lo integran; que el sujeto al que ha de consultarse es el Parlamento de Canarias, siendo la única institución que puede informar favorable o desfavorablemente la modificación del régimen económico y fiscal de Canarias; que esta garantía procedimental otorga un «plus de participación» a Canarias cuando se afecte o modifique su régimen económico y fiscal; y que únicamente tiene sentido si el informe es previo, por lo que no puede tener lugar después de producida la innovación del ordenamiento jurídico.
Por estas razones entiende que resulta contraria a la disposición adicional tercera CE, la solicitud de informe realizada tras el pronunciamiento final del Congreso o la promulgación de un real decreto-ley por el Gobierno de la Nación, ya que, concluido el procedimiento de elaboración de la norma, aún pendiente de su entrada en vigor, el informe dejaría de ser previo y de constituir un trámite de participación en un procedimiento. En todo caso, el alcance de la garantía lo ha concretado el art. 167 EACan que, a diferencia de la redacción anterior, tras la reforma de 2018 determina que, en caso de mediar informe desfavorable, resultaría la suspensión del procedimiento de elaboración de la norma ex art. 167.1 EACan.
La demanda pone de relieve que no se solicitó por ningún órgano estatal el preceptivo informe previo del Parlamento de Canarias. La comunicación extemporánea –después de la aprobación de la norma y horas antes de su publicación en el «BOE»– que la señora ministra de Hacienda realizó al consejero de Hacienda del Gobierno de Canarias, no puede entenderse como vía para sustanciar un informe que es preceptivo, previo, y que debe solicitarse del Parlamento de Canarias. Ello determina la inconstitucionalidad de la disposición final tercera del Real Decreto-ley 12/2021, que expresamente modifica la disposición adicional decimocuarta de la Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, sin contar con el preceptivo informe del Parlamento de Canarias.
c) Vulneración del art. 86.1 CE por falta de concurrencia del presupuesto habilitante.
Tras recordar la doctrina constitucional en relación con el presupuesto que habilita al Gobierno para aprobar normas provisionales con rango de ley, la demanda entiende que la definición de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que realiza el Real Decreto-ley 12/2021 solo alude a motivaciones de índole estrictamente energética, o relativas al canon del agua, sin que la mera cita descriptiva de los contenidos de la norma de urgencia pueda ser elevada a motivación suficiente para el sacrificio del procedimiento legislativo común o de urgencia. De ahí que la simple cita de la disposición final tercera y su contenido, no justifique el presupuesto habilitante. Se afirma que tampoco la reforma guarda conexión...
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