Pleno. Sentencia 15/2023, de 7 de marzo de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 2222-2021. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Límites materiales de los decretos leyes: constitucionalidad de la atribución al juez de un margen de apreciación para acordar, en las circunstancias concurrentes en pandemia, la suspensión del lanzamiento de la vivienda habitual habitada sin título para ello (STC 9/2023). Votos particulares.
| Marginal | BOE-A-2023-9214 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:15
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde‑Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2222-2021 promovido por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, contra dos incisos de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Ha intervenido el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Ramón Sáez Valcárcel.
I. Antecedentes
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El día 15 de abril de 2021 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, contra la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica. Dicha disposición modifica el artículo 1 bis del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al Covid-19. En concreto, el recurso impugna los siguientes incisos de la disposición final primera:
(i) Del apartado primero, el inciso «y en aquellos otros procesos penales en los que se sustancie el lanzamiento de la vivienda habitual de aquellas personas que la estén habitando sin ningún título habilitante para ello».
(ii) Del apartado segundo, el inciso «c) Cuando la entrada o permanencia en el inmueble se haya producido mediando intimidación o violencia sobre las personas».
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Los recurrentes basan el recurso de inconstitucionalidad en tres motivos de impugnación, que se describen sucintamente a continuación.
A) Infracción del art. 86.1 CE por falta de suficiente explicitación y de concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, así como por la ausencia de conexión de sentido entre dicho presupuesto y la medida urgentemente adoptada.
La demanda de inconstitucionalidad sostiene que la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 vulnera el art. 86.1 CE por tres motivos, a saber, (a) la falta de identificación de manera explícita y razonada, por parte del Gobierno, de la concurrencia de una situación de extraordinaria y urgente necesidad que habilite para utilizar el instrumento normativo del decreto-ley; (b) la falta de efectiva concurrencia de tal situación de extraordinaria y urgente necesidad; y (c) la inexistencia de una conexión de sentido entre el presupuesto habilitante y las medidas contenidas en la norma de urgencia.
a) Falta de suficiente explicitación de la extraordinaria y urgente necesidad.
Tras examinar la evolución sufrida por la normativa dictada por el Gobierno en la materia y destacar que ha sido toda ella elaborada a base de decretos-leyes, los recurrentes indican que el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2021 solamente contiene, por lo que respecta a la aprobación de las normas contenidas en su disposición final primera, ciertas alusiones genéricas a la situación de extraordinaria y urgente necesidad que las normas pretenden afrontar, sin que sean suficientes a los efectos del art. 86.1 CE. Las alusiones son: «se modifica el artículo 1 bis introducido en el Real Decreto-ley 37/2020, de 22 de diciembre […] con objeto de dar cobertura a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda» (apartado II del preámbulo); «necesidad de poder afrontar las graves consecuencias del empeoramiento de la vulnerabilidad de muchas personas consumidoras atendiendo a la actual coyuntura económica y social […] la modificación del artículo 1 bis del Real Decreto 11/2020 […] deriva de la necesidad de dar cobertura inmediata a las situaciones en las que los procedimientos de desahucio y lanzamiento afecten a personas económicamente vulnerables sin alternativa habitacional, incluso en las causas penales en las que el lanzamiento afecte a personas que carezcan de título para habitar una vivienda» (apartado IV del preámbulo).
Reconocen los recurrentes que la pandemia de Covid-19 ha creado una situación de extraordinaria excepcionalidad que justifica acudir a la norma de urgencia prevista en el art. 86.1 CE para adoptar las medidas necesarias para hacer frente a la crisis transversal provocada por la propagación del virus. Pero señalan que la declaración de un estado de excepción o las situaciones de emergencia, por muy justificadas que estén, no pueden suponer, en ningún caso, una suspensión genérica de la Constitución y que, en tal sentido, no cabe de ningún modo llegar a despenalizar una conducta que, como la ocupación al margen de la legalidad vigente, reviste los caracteres necesarios para su subsunción en uno de los tipos expresamente recogidos en el Código penal.
b) Falta de concurrencia del presupuesto habilitante.
Los recurrentes mantienen que el Gobierno no ha demostrado la concurrencia del presupuesto habilitante respecto de la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021, sino que ha pretendido ampararse sin más en el presupuesto habilitante de la norma que esa disposición final primera modifica, lo cual vaciaría totalmente de contenido la exigencia de presupuesto habilitante del art. 86 CE. Con ello se falsearía la ordinaria atribución exclusiva de la potestad legislativa a las Cortes Generales y se infligiría una grave lesión a los derechos de las minorías parlamentarias.
Se indica en este sentido que tampoco del debate parlamentario de convalidación del Real Decreto-ley 1/2021 (que tuvo lugar el 4 de febrero de 2020 en sesión plenaria núm. 73 del Congreso de los Diputados) resulta justificada la disposición impugnada, a la que no hizo alusión alguna el ministro de Consumo encargado de su defensa en nombre del Gobierno. Destacan los recurrentes varios incisos del debate parlamentario en los que sucesivas intervenciones de los señores diputados pusieron de manifiesto que la disposición final primera constituía «un mecanismo opaco para consolidar la ocupación ilegal de viviendas». Afirman los recurrentes que la justificación formal sobre la concurrencia del presupuesto habilitante, contenida en el preámbulo de la norma cuestionada y defendida en el trámite parlamentario de convalidación, se ciñe a la modificación que el Real Decreto-ley 1/2021 introduce en la normativa de consumidores, pero no alcanza a justificar la modificación del mecanismo de la suspensión judicial de desahucios y lanzamientos que realizan los incisos impugnados.
c) Falta de la necesaria conexión de sentido entre la supuesta situación de urgencia y las medidas adoptadas.
Los recurrentes mantienen que no existe relación alguna entre la situación que trata de afrontar el Real Decreto-ley 1/2021 (a saber, proteger a los consumidores y usuarios que se encuentren en una especial situación de vulnerabilidad) y el contenido de su disposición final primera (que se dirige a ampliar la potestad judicial de suspensión del lanzamiento cuando este se sustancie en procesos penales respecto de la vivienda habitual de personas que la estén habitando sin título habilitante). Reprochan al Gobierno haber utilizado el decreto-ley para afectar a diversas cuestiones sin la adecuada congruencia interna. En esta línea, indican que ninguna conexión de sentido puede apreciarse entre tratar de otorgar una mayor protección a los consumidores vulnerables y amparar situaciones ocupacionales delictivas, pues «[n]o procede incluir dentro del vago e inseguro concepto de consumidor vulnerable […] a quienes mediante la comisión de un delito convierten en residencia habitual una vivienda ajena». Concluyen que en ningún caso sería posible apreciar la necesaria conexión de sentido con el presupuesto que habilita la norma de urgencia, ya que la disposición final primera tiene por objeto salvaguardar situaciones de ocupación de inmuebles calificadas como delito por nuestro ordenamiento jurídico.
B) Infracción de los límites materiales de los decretos-leyes, al ignorar la prohibición de afectar a los derechos, deberes y libertades contemplados en el título I de la Constitución y alterar ilícitamente los elementos esenciales del derecho a la propiedad, con infracción del art. 86.1 CE en relación con el art. 33 CE.
Los recurrentes mantienen que la ampliación de la potestad judicial de suspensión operada por los incisos impugnados supone definir la función social del derecho de propiedad privada sobre las viviendas y afecta a su contenido esencial. La imposición directa a los propietarios, mediante la suspensión del lanzamiento ya decretado, del deber de aceptar el uso de su vivienda por quien accede a su ocupación de manera ilegal, configura un régimen general del derecho de propiedad (art. 33 CE), como tal establecido con infracción de los límites materiales de los decretos-leyes (art. 86.1 CE).
Razonan en este sentido que la disposición final primera del Real Decreto-ley 1/2021 va mucho más allá de un mero establecimiento de medidas protectoras de consumidores vulnerables, como son las que se recogieron en el Real Decreto-ley 11/2020 y en el Real Decreto-ley 37/2020. La disposición final ahora impugnada regula una medida coactiva, no voluntaria, limitativa del derecho de propiedad de la máxima intensidad que constriñe ilegalmente los derechos y facultades del...
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