Pleno. Sentencia 145/2023, de 25 de octubre de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 6345-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del grupo parlamentario de Vox del Congreso de los Diputados respecto del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Límites de los decretos leyes: concurrencia del presupuesto habilitante y de la conexión de sentido en una norma de urgencia que no desconoce los límites materiales de los decretos leyes.
| Marginal | BOE-A-2023-24508 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:145
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6345-2021 promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox del Congreso de los Diputados, contra Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. Ha formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don César Tolosa Tribiño.
I. Antecedentes
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Con fecha 6 de octubre de 2021, don Antonio Ortega Fuentes, procurador de los tribunales y de más de cincuenta diputados pertenecientes al Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados, interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
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En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad, tras fundamentar que el recurso cumple los requisitos procesales, los recurrentes exponen las razones sustantivas o de fondo por las que consideran que el decreto-ley impugnado no es acorde con la Constitución.
El recurso de inconstitucionalidad se fundamenta en que el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, vulnera el art. 86 CE. A juicio de los recurrentes, el referido real decreto-ley vulnera el citado precepto constitucional por dos motivos: porque se dictó sin concurrir el presupuesto de hecho que habilita al Gobierno para dictar este tipo de normas y porque infringe los limites materiales que impone a los decretos-leyes el citado art. 86.1 CE.
a) Inexistencia del presupuesto habilitante.
Los recurrentes exponen, en primer lugar, la doctrina constitucional contenida en el fundamento jurídico 4 de la STC 110/2021, de 13 de mayo, sobre el presupuesto de hecho que, de acuerdo con lo establecido en el art. 86.1 CE, habilita al Gobierno a dictar decretos-leyes –la extraordinaria y urgente necesidad– y posteriormente analizan si en el presente caso se cumple esta exigencia constitucional. El examen de este requisito lo efectúan atendiendo a lo expuesto en el preámbulo de esta norma (tanto en sus apartados I, II y III, como en el IV, específicamente dedicado a justificar que se cumple esta exigencia constitucional), pues consideran que el debate de convalidación en el Congreso de los Diputados nada añade a la justificación que contiene el preámbulo.
Según aducen, la norma recurrida reconoce que la reforma que efectúa es una «reforma estructural» y que a través de ella lo que se pretende afrontar es un problema histórico de las administraciones públicas, esto es, el manifiesto abuso de la temporalidad en el empleo público. Los recurrentes consideran que las razones en las que el preámbulo justifica la necesidad de dictar esta norma no son imprevisibles ni difíciles de prever, sino que se refieren a un fenómeno observable desde hace varias décadas. El recurso señala, en concreto, que estos motivos son la consolidación del estado del bienestar y el intenso proceso de descentralización territorial que se llevó a cabo durante las dos primeras décadas de la vigencia de la Constitución, lo que dio lugar a un intenso crecimiento del empleo público que obligó a reforzar la dotación de personal al servicio de las administraciones públicas. En el preámbulo se constata igualmente que este incrementó de personal se efectuó creando empleo temporal debido a razones presupuestarias –no se dotaban plazas de nuevo ingreso–; la insuficiente utilización de la planificación estratégica en la ordenación del empleo público, la falta de regularidad en las convocatorias y del procedimiento de selección, así como la lentitud de estos procesos, fue lo que determinó que la tasa de temporalidad en el sector público fuera «estructural», llegando al 50 por 100 en algunos sectores.
Los recurrentes afirman que obviamente, nada de lo expuesto resulta ni imprevisible ni difícil de prever, sino que refiere un fenómeno fácilmente observable desde hace al menos varias décadas y que, por lo tanto, nunca puede constituir el presupuesto habilitante para acudir a la norma de excepción del artículo 86 CE.
De igual modo, entienden que la referencia que hace el preámbulo del real decreto-ley impugnado a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y a su cláusula 5 en la que se prevé la adopción de medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de nombramientos temporales, no puede ser una circunstancia difícil de prever que justifique dictar el real decreto-ley recurrido.
Sostienen también que esta justificación no puede encontrarse, como se afirma en el referido preámbulo, en «la doctrina que ha fijado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en esta materia». Consideran que esta justificación «es puramente formal» y, según afirman, «más bien parece una simple excusa». Entienden que el reproche que contiene la STJUE de 3 de junio de 2021 se refiere a los órganos jurisdiccionales nacionales, no tanto al legislador y que, además, la STS 649/2021 ha aplicado la doctrina europea rectificando la jurisprudencia interna.
Los recurrentes examinan los preceptos que contiene el decreto-ley recurrido. En relación con su art. 1, señalan que este precepto modifica los arts. 10 y 11 del texto refundido de la Ley del estatuto básico del empleado público (en adelante TRLEEP) e introduce una nueva disposición adicional, la decimoséptima. Afirman que la reforma del art. 10 únicamente tiene la necesaria conexión con la situación de urgencia expresada en el preámbulo –esto es, atajar la excesiva temporalidad en las administraciones públicas– en la parte que fija un plazo de un máximo de tres años en los contratos de interinidad [art. 10.1 a) y c) y 4]. Entienden, por el contrario, que la modificación del art. 10.1 d) va en el sentido contrario a la supuesta urgencia declarada, al aumentar el plazo máximo de interinidad por exceso o acumulación de tareas. Alegan, además, que la reforma del art. 10.2 se limita a añadir a los principios de «igualdad, mérito y capacidad», que antes recogía el apartado 3 del art. 10, el de «celeridad». Esta modificación, según los recurrentes, no justifica acudir a la excepcional norma de urgencia, pues el principio añadido es un principio general de la actuación administrativa.
Por lo que se refiere a la reforma del art. 11 TRLEEP, que tiene como objeto garantizar los principios de igualdad, mérito y capacidad en la selección de personal laboral, señalan que la aplicación de estos principios a este tipo de personal estaba ya prevista, con carácter general en el art. 1.3 b) TRLEEP, aplicable al personal laboral de conformidad con el art. 2.1 TRLEEP.
Respecto de la disposición adicional decimoséptima que se introduce en el texto refundido de la Ley del estatuto del empleado público, argumentan que la previsión en la que se establece la nulidad de los actos, pactos, acuerdos o disposiciones que supongan el incumplimiento del plazo máximo de permanencia es «inocua» y no era urgente, ya que, a su juicio esta consecuencia resultaba de la sentencia del Tribunal Supremo antes citada (STS 649/2021). También afirman que la indemnización que prevé esta norma no guarda conexión ni con el incumplimiento del acuerdo marco ni con el de la jurisprudencia comunitaria.
Los recurrentes insisten en que la única reforma que introduce el art. 1 del real decreto-ley impugnado que está conectada con la urgencia que justifica la norma es el límite de tres años. No obstante, consideran que como este límite ya lo había establecido la jurisprudencia interna no concurría la extraordinaria y urgente necesidad, por lo que la reforma legal de esta cuestión se hubiera podido efectuar mediante la tramitación de una proposición o proyecto de ley, aunque fuese por la vía de urgencia, pero no mediante un decreto-ley.
Respecto del art. 2 del Real Decreto-ley 14/2021, que regula los procesos de estabilización de empleo temporal, alegan que las previsiones contenidas en esta norma no guardan conexión con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea citada en el preámbulo, por lo que hubiera podido establecerse a través de una ley.
Tampoco consideran que justifique el dictado de esta norma la referencia que se hace en el preámbulo del real decreto-ley recurrido al componente 11 del plan de recuperación, transformación y resiliencia, presentado el pasado 30 de abril, por el que España se comprometió a adoptar una reforma normativa al término del primer semestre de 2021 que articulase medidas eficaces y disuasorias para poner fin a la excesiva temporalidad en el empleo público. Según afirman, no han encontrado ninguna referencia en el referido plan a la supuesta obligación del Estado de tramitar y aprobar la reforma que establece la norma recurrida antes de finalizar el primer semestre de 2021. Ni tampoco en el Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero de 2021, que condiciona la liberalización de fondos en el marco del mecanismo al cumplimiento satisfactorio por parte de los Estados miembros de los hitos y objetivos pertinentes que figuran en los planes de recuperación y resiliencia justifica el real decreto-ley.
Consideran que lo que dice el preámbulo no es cierto. El Plan se publicó el 30 de abril de 2021 y contempla una importante modernización de la administración, entre otros elementos, orientada a reducir la temporalidad en el sector público en su componente 11. El real decreto-ley no da...
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