Pleno. Sentencia 10/2023, de 23 de febrero de 2023. Recurso de inconstitucionalidad 718-2020. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. Límites materiales de los decretos leyes: extinción parcial del proceso, constitucionalidad de los preceptos que modifican disposiciones legales relativas a la administración y firma electrónica e intervención, seguridad y disciplina de redes y servicios de comunicaciones.
| Marginal | BOE-A-2023-8217 |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2023:10
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Cándido Conde-Pumpido Tourón, presidente, y las magistradas y magistrados doña Inmaculada Montalbán Huertas, don Ricardo Enríquez Sancho, doña María Luisa Balaguer Callejón, don Ramón Sáez Valcárcel, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera, doña María Luisa Segoviano Astaburuaga, don César Tolosa Tribiño y doña Laura Díez Bueso, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 718-2020, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los arts. 1, 2, 3, 4, 6 y 7; la disposición adicional única; las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro del Tribunal Constitucional el 4 de febrero de 2020, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 1, 2, 3, 4, 6 y 7; la disposición adicional única; las disposiciones transitorias primera y segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones.
El recurso se fundamenta en los motivos que se exponen a continuación.
La demanda comienza haciendo referencia a que la norma impugnada tiene por objeto regular un marco normativo sobre la documentación nacional de identidad (arts. 1 y 2); en relación con la identificación electrónica ante las administraciones públicas y los datos que obran en su poder (arts. 3 y 4) y sobre la contratación pública (art. 5) y el sector de las telecomunicaciones (arts. 6 y 7). Tales medidas obedecen, según la exposición de motivos, de un lado, a la exigencia de establecer un marco jurídico que garantice el interés general y, en particular, la seguridad pública, asegurando la adecuada prestación de los servicios públicos y que la administración pública se emplee para fines legítimos que no comprometan los derechos y libertades de los ciudadanos; de otro lado, a la necesidad de responder a los acontecimientos acaecidos en parte del territorio español.
Se alude a la diversidad de contenidos del Real Decreto-ley 14/2019 y al contexto normativo en el que se inserta la regulación que aprueba, señalando que se refiere a un ámbito complejo y sujeto a permanente revisión, como es el de las nuevas tecnologías, en el que las diversas instancias, tanto europeas como estatales y autonómicas, disponen ya de un marco normativo de referencia completo en el que se desarrollan cada una de las opciones dentro de sus respectivas competencias. Se mencionan específicamente el Reglamento (UE) 910/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE, conocido como Reglamento eIDAS, y el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril, relativo a la protección de las personas físicas en lo que se respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, conocido como Reglamento general de protección de datos, (en adelante RGPD). Además, en el proceso de permanente reforma de la administración pública en relación con la organización y el procedimiento administrativo se han sucedido importantes cambios que incorporan las tecnologías de la información y las comunicaciones como herramienta. Se mencionan la Ley 11/2017, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos; la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público y otras normas relevantes con innovaciones que se ponen de manifiesto en el Plan estratégico de impulso y transformación de la administración pública 2018-2020, cuyo eje 1, sobre la transformación de la administración digital, plantea como objetivo estratégico la tramitación de procedimientos por medios electrónicos. Por otra parte, las medidas incorporadas por el Real Decreto-ley inciden en el ámbito de las comunicaciones electrónicas cuyo marco normativo europeo de referencia es la Directiva 2018/1972 sobre el Código europeo de comunicaciones electrónicas, pendiente de trasposición al ordenamiento jurídico interno. La Ley 9/2014, de 9 de mayo, general de telecomunicaciones (LGTel) constituye la norma estatal de desarrollo de las previsiones comunitarias junto con el Real Decreto-ley 12/2018, de 7 de septiembre, de seguridad de las redes y sistemas de información.
De esa referencia al esquema normativo en el que se introducen las medidas que incorpora el Real Decreto-ley 14/2019, la demanda deduce: (1) que no está justificada su extraordinaria y urgente necesidad, puesto que ya existe a nivel comunitario y estatal un cuerpo normativo sobre la identificación digital y sus garantías; y (2) que estas medidas van más allá de garantizar un trato común en materia de identificación y firma electrónica e introducen limitaciones para el desarrollo por las comunidades autónomas de sistemas de identificación, prescindiendo de los mecanismos de colaboración y cooperación, e introduciendo cortapisas que inciden de forma directa en la autoorganización y desarrollo en ámbitos de sus propias competencias.
La interposición del recurso obedece a tres tipos de consideraciones: (a) se considera que se incumplen los requisitos previstos en el art. 86 CE sobre la extraordinaria y urgente necesidad, para la utilización del decreto-ley; (b) se formulan objeciones que responden a la falta de adecuación de los preceptos que se recurren con el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias; y (c) se considera que algunas de las medidas contravienen las garantías de los derechos constitucionales, específicamente las relativas a telecomunicaciones.
A) Infracción del art. 86.1 CE.
El recurso sostiene que, del análisis de la exposición de motivos y del debate parlamentario de convalidación en el Congreso de los Diputados, no se infiere que concurra una necesidad extraordinaria que justifique el uso de la potestad legislativa excepcional en los términos exigidos por la doctrina constitucional. Se hacen referencias genéricas a la necesidad de adaptación a la aceleración en el empleo de nuevas tecnologías por parte de la administración, que se complementan con consideraciones relativas a los desafíos de y carácter estratégico de las nuevas tecnologías para la seguridad nacional, haciendo mención específica a los «recientes y graves acontecimientos acaecidos en parte del territorio español». No obstante estos no se definen a pesar de considerar que precisan de una respuesta inmediata para evitar que se reproduzcan, estableciendo un marco preventivo con el objetivo de proteger los derechos y libertades constitucionalmente reconocidos y garantizar la seguridad pública de todos los ciudadanos. Para la demanda la aparente justificación no daría apoyo a la acreditación de los requisitos que constitucionalmente deben de permitir contrastar la concurrencia de la justificación que se precisa para la adopción del Real Decreto-ley 14/2019, más aún si se tiene en cuenta que ya se dispone de un marco jurídico completo.
Por otra parte, por lo que se refiere a las medidas incorporadas en el Real Decreto-ley 14/2019 que responden a razones de seguridad pública, debe tenerse en cuenta que esta dimensión de la seguridad está integrada en la estructura de los sistemas de información. No se exponen las razones que superan los riesgos que, en cualquier sistema de información, ya son tenidos en cuenta y se sujetan a la correspondiente verificación y control de riesgos. Se considera que la mera mención del riesgo por sí mismo y en los términos genéricos con que se expone no puede justificar la medida incorporada, cuando ello puede conllevar restricciones a los derechos fundamentales de libertad de comunicación e información, en los términos previstos en los arts. 18 y 20 CE.
Junto a la falta de excepcionalidad de la situación a atender, la demanda considera que no se acredita que se trate de responder a una necesidad urgente. Se alude a la circunstancia de que se habían disuelto las cámaras, razón también por la cual el Real Decreto-ley 14/2019 se convalida ante la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados. También se añade la consideración sobre la limitación de que el Gobierno en funciones no puede presentar proyectos de ley para su tramitación. Según la abogada de la Generalitat de Cataluña la finalización y agotamiento de legislatura no debería comportar, por sí misma, un fundamento acreditativo del supuesto de la urgencia.
Por último, al no especificarse cuál es la situación extraordinaria que se quiere afrontar y que justifica la elaboración de un decreto-ley, es difícil vincular esta indeterminación con las medidas que el Real Decreto-ley 14/2019 adopta, por lo que no es posible analizar si las medidas adoptadas en el Real Decreto-ley 14/2019 responden de forma congruente con la situación que ha justificado su adopción.
En suma, el Gobierno se limita a realizar una mera declaración formal de la necesidad de la aprobación rápida e inminente, sin aportar las razones que imposibilitan la consecución de la eficacia de las medidas pretendidas mediante su tramitación y aprobación parlamentarias. Una falta de justificación, no solo con respecto a la urgencia sino también...
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