La crisis del welfare y sus repercusiones en la cultura política europea
| Autor | Iñaki Rivera Beiras |
| Páginas | 219-254 |
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Recordaba O’Connor los titulares de los periódicos norteamericanos de la década de los años de 1960 y principios de los de 1970:
La Compañía Lockeed consigue garantías crediticias
; «Según el Presidente la guerra de Vietnam no ha proporcionado beneficios»; «Nueva emisión de cincuenta millones de dólares de la BART»; «Los gastos del programa de asistencia médica para ancianos suben un 20 %»; «Incremento del 30 % del presupuesto de la ciudad»; «La huelga de maestros entra en su tercera semana» [1973: 19].
Tales noticias, en forma de titulares periodísticos, reflejan un conflicto social latente que será precisado de inmediato por el citado autor aún con más detenimiento, y expresa algunas causas explicativas del inicio de una profunda crisis:
Cada clase y grupo económico y social quiere que el Gobierno gaste crecientes sumas de dinero en un número creciente de cosas. Pero ninguno quiere pagar nuevos impuestos o mayores índices sobre los viejos impuestos. En realidad, casi todo el mundo quiere impuestos más bajos y muchos grupos han llevado a cabo, con éxito, campañas en pro de una reducción de los mismos. Las demandas de la sociedad sobre los presupuestos locales y estatales parecen ilimitadas, pero la voluntad y la capacidad de los ciudadanos de pagar los gastos que éstas conllevan resultan estrechamente limitadas. Y a nivel federal, los gastos se han incrementado con más rapidez que la producción total [op. cit.: 20].
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Refiere O’Connor que en los años de 1970 el director del Sistema de la Reserva Federal señalaba que se hallaba ante una verdadera encrucijada respecto a sus planes fiscales. Aceptaba así este director de la Reserva Federal que muchos ciudadanos estaban profundamente alarmados por la creciente proporción en que los impuestos federales, estatales y locales reducen sus ingresos. En tal sentido, la tendencia a gastar más de lo que se está dispuesto a financiar a través de los impuestos estaba llegando a arraigar y a convertirse en profundamente amenazadora. Admitía el mencionado director que, en aquel entonces, no se vislumbraba un fin próximo del déficit federal. Numerosos programas federales conllevaban un enorme aumento del gasto y había propuestas para ser discutidas en el Congreso cuyo efecto sería incrementar enormemente el gasto en los años sucesivos. Con semejante horizonte, precisaba O’Connor:
Hemos denominado «crisis fiscal del Estado» a esta tendencia del gasto gubernativo a aumentar más rápidamente que los ingresos. No es que haya una ley inflexible por la que el gasto tenga que crecer siempre con mayor rapidez que los ingresos, pero es un hecho que las necesidades crecientes a las que sólo el estado puede hacer frente producen mayores demandas sobre el presupuesto estatal [op. cit.: 21].
Diversos factores en forma individual o combinada, podían contrarrestar la crisis. Por ejemplo: se podían desatender las necesidades de las personas que dependen de los servicios públicos (como ocurrió en Nueva York con la reducción de la asistencia social durante la recesión de 1970-71); puede ocurrir que las grandes compañías que desean préstamos y subvenciones gubernamentales no los obtengan (como sucedió en el Congreso con la propuesta de subvencionar el desarrollo del avión supersónico civil); puede llegar el Gobierno a congelar los salarios y los sueldos en un intento por paliar la crisis fiscal. Además, agrega O’Connor, se puede obligar a los ciudadanos a pagar impuestos más elevados y precisa que...
[...] ni el volumen ni la composición del gasto del Gobierno ni la distribución de las cargas fiscales están determinados por las leyes del mercado, sino que reflejan los conflictos sociales y económicos entre grupos y clases y están estructuralmente determinados por ellos.
En síntesis, tal y como se va viendo, el Estado del Bienestar empieza a quebrarse, la base presupuesta que había sido uno de sus presupuestos fundantes tambalea y el dinero no alcanza.
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Necesitamos un modo de comprender esta crisis fiscal y, en último tiempo, de actuar sobre ella […]. Necesitamos una teoría del presupuesto gubernamental, un método para descubrir su significado en la economía política y en la sociedad entera [op. cit.: 21].
O’Connor aclara que su obra tratará sobre la problemática de la política fiscal, recordando que el objetivo de la misma consiste en descubrir qué principios rigen el volumen y la distribución de los recursos y gastos estatales y la distribución de la carga impositiva entre distintas clases económicas. Recuerda a los fundadores de la política fiscal —Rudolph Goldscheid y Josep Schumpeter— y del último rememora sus esperanzadoras palabras sobre la política fiscal, optimismo que juzgará como «prematuro»:
La hacienda pública constituye uno de los mejores puntos de partida para el análisis de la sociedad, especialmente, aunque no de un modo exclusivo, en lo que se refiere a su vida política. La plena fecundidad de esta aproximación se aprecia singularmente en los momentos cruciales, o mejores épocas, en que las formas existentes comienzan a desaparecer y a transformarse en algo nuevo. Esto es verdad tanto para la significación causal de la política fiscal [...] como para la significación sintomática [...]. A pesar de todas las salvedades que siempre hay que hacer podemos referirnos a un campo especial: la sociología fiscal, de la que puede esperarse mucho [op. cit.: 22].
Evidentemente, la obra de O’Connor se refiere a la situación de los Estados Unidos de Norteamérica tras el final de la segunda Guerra Mundial, frente a lo cual, y a los fines que aquí interesan, cabría formular la pregunta de si ¿es ello extrapolable a la situación europea? Para comprender el sentido de su obra y, en consecuencia, penetrar en las explicaciones y razones de la crisis fiscal del Estado, es preciso recordar que O’Connor parte de unas premisas (tomadas de la economía marxista y adaptadas al problema del análisis presupuestario), que él mismo identifica claramente:
El Estado capitalista debe tratar de satisfacer dos funciones básicas y a menudo contradictorias: acumulación y legitimación. «Esto quiere decir que el Estado debe intentar mantener o crear condiciones en las cuales sea posible la acumulación rentable de capital. Además el Estado debe tratar también de mantener o crear las condiciones necesarias a la armonía social».1
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En el indicado sentido de que la crisis fiscal solamente puede comprenderse partiendo de las categorías económicas marxistas básicas, O’Connor explica que los gastos estatales tienen un doble carácter de consumo social y de gasto social. Respecto al primero, explica que se trata de los proyectos y servicios que disminuyen el coste de reproducción del trabajo. Ejemplo clásico: la seguridad social, la cual hace aumentar el poder de reproducción de la fuerza de trabajo a la vez que disminuye el coste del trabajo. Por cuanto se refiere al gasto social, aclara que semejantes gastos no son «productivos», sino que se trata de los proyectos y servicios necesarios para el mantenimiento de la armonía social, para que el Estado cumpla la función de legitimación. Ejemplo: la asistencia social, cuyo objetivo principal es mantener la paz social entre los trabajadores en paro (para evitar rebeliones que supondrían más gasto). Como se puede observar, O’Connor pone de manifiesto el carácter dual y contradictorio del Estado capitalista2y sobre la base de esa estructural contradicción, que generará crisis económicas, sociales y políticas, se desarrollará toda su obra.
Por otra parte, esas crisis (que en el fondo son derivaciones de la crisis fiscal del Estado) se agravan cuando la actividad privada pretende apropiarse de poder estatal para la defensa de sus propios intereses de acumulación. La lucha que presentan las reivindicaciones de sectores particulares y corporativos (empresas y sindicatos) son un claro exponente de que esa lucha se dará en un terreno político.
Ahora bien, si ese panorama ya se vislumbraba como estructuralmente contradictorio en los años 60 y primeros 70 (no puede olvidarse que todo lo mencionado antes fue escrito con ante-rioridad a la crisis energético-económica de 1973-74), dicha crisis mostró los límites de las políticas keynesianas del Estado Social para afrontar la recesión económica, la inflación y el desempleo. Como señala Silveira Gorski (1998), nuevos signos indicaban una
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era nueva y plena en problemáticas desconocidas: 1) quiebra del modelo de Bretton Woods sobre los tipos de cambio de moneda (el dólar pierde su hegemonía como moneda de reserva); 2) paso a un sistema de cambios flexibles y ya no más fijos; 3) aumento del precio de las materias primas; 4) disparo de la inflación económica y de las devaluaciones monetarias; 5) consecuente inestabilidad de los mercados financieros.
En muy pocos años la recesión golpearía con mucha fuerza a los países industrializados y, en ellos, se comenzaría entonces a vislumbrar unas nuevas estrategias para luchar contra la crisis. Tomemos el caso de Italia, país como vimos emblemático en el nacimiento de aquel Constitucionalismo social.
En 1975 se presenta el Informe a la «Comisión Trilateral» sobre la gobernabilidad en las democracias occidentales. Como destaca Silveira se indicaban allí tres tipos de «amenazas» para estas democracias:
a) las externas: o provenientes de la Inflación y de los cambios económicos que a nivel internacional se estaban operando; b) las sociales: propias de la irrupción de nuevos valores y de la...
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