A vueltas con la fiscalidad ambiental Autonómica, a propósito del impuesto sobre el depósito de residuos de la Comunidad de Madrid
| Autor | José Manuel Rodríguez Muñoz |
| Cargo | Doctor en derecho |
DEPÓSITO DE RESIDUOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID
1. INTRODUCCIÓN
Basta con echar una ojeada a textos de Juvenal, de Plauto, o del hispánico Marcial, para comprobar la importancia y gravedad del problema de la evacuación y eliminación de los residuos urbanos en la Roma imperial, en la que al carecer de un servicio público de recogida de basuras, los desechos sólidos eran arrojados a la calle o al río1.
Si hace ya dos mil años, las grandes urbes de la época eran conscientes de las consecuencias de los problemas causados por la falta de instrumentos jurídicos y técnicos para abordar la gestión, tratamiento, reutilización o eliminación de los residuos, como es obvio, el problema no ha hecho mas que acrecentarse desde entonces.
Y es que si algo caracteriza a la moderna ?sociedad de la opulencia?, es la generación de residuos, que en estos tiempos de consumo desmesurado y de revolución tecnológica, ha pasado de ser mayoritariamente orgánica, a fundamentalmente, residuos procedentes de la actividad industrial o de la economía de servicios.
Sirva de muestra que únicamente la Comunidad de Madrid, con unos cinco millones de almas, (y en su seno una metrópoli de tamaño medio, muy lejos de las cifras de megalópolis como Méjico, Sao Paulo, Tokio-Yokohama o Calcuta) genera al año más de dos millones de toneladas de residuos urbanos.
La sobreabundancia de los residuos en las sociedades actuales supone un problema medioambiental de primer orden.
El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre el desarrollo sostenible celebrada en Johannesburgo del 26 de agosto al 4 de septiembre de 2002, consciente de la preocupación que suscita la proliferación de la producción de residuos y su negativo efecto sobre el medio, propone, en su punto 21, ?prevenir y reducir al mínimo los desechos y aumentar al máximo la reutilización, el reciclado y el empleo de materiales alternativos inocuos para el medio ambiente, con la participación de las autoridades gubernamentales y todos los interesados, al objeto de reducir la mínimo los efectos adversos para el medio ambiente y aumentar la eficiencia de los recursos, prestando asistencia financiera, técnica y de otra índole a los países en desarrollo?2.
Igualmente, la Unión Europea, desde la aprobación de los sucesivos Programas de acción comunitaria en materia medioambiental.
Destaquemos que han sido aprobados 6 programas desde 1973, y que el actualmente vigente, recibe el nombre de ?Medio Ambiente 2010: El futuro está en nuestras manos?3.
En el Programa vigente encontramos recogidas, de un lado, las experiencias acumuladas de los anteriores programas y los resultados de las normas establecidas como consecuencia de aquellos, con los consiguientes efectos tras la oportuna transposición a los ordenamientos de los países miembros si fuera necesario4, y de otro, es patente en el VI Programa la influencia de la propia evolución del pensamiento medioambiental con el transcurso del tiempo, y de los diversos hitos internacionales que se han ido sucediendo, en especial, haciéndose eco de los resultados de la Cumbre de Río, y adelantándose a la citada Cumbre de Johannesburgo.
En este nuevo programa se refleja con toda rotundidad la apuesta decidida de la Comisión por la fiscalidad ecológica como instrumento en favor del medio ambiente para los próximos años, pero a fuerza de ser justos, se echa de menos, de un lado, algún tipo de indicación mas concreta sobre la implantación de estos instrumentos tributarios por parte de los Estados miembros, de otro, declaraciones menos voluntaristas y mas realistas, que se compadezcan, por ejemplo, con la ya extensa experiencia en esta materia de algunos Estados miembros.
Las propias instituciones comunitarias, siguiendo el impulso de los sucesivos programas, han desarrollado un corpus legislativo de obligada transposición a los estados miembros, en materia de residuos y protección del medio ambiente concretado en la Directiva comunitaria 91/156/ CEE, del Consejo, de 18 de marzo de 1991, por la que modifica la Directiva 75/442/CEE, del Consejo, de 15 de julio de 1975.
Fruto igualmente de esa preocupación comunitaria son las normas estatales y autonómicas que en el ordenamiento jurídico interno se ocupan del tratamiento de los residuos. La Normativa Estatal (Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos y Ley 11/1997, de 24 abril, de Envases y Residuos de Envases), así como la autonómica, de la que es buena muestra y a la que nos habremos de referir más tarde la Ley 5/2003, de 20 de marzo, de residuos de la Comunidad de Madrid5, fomenta como solución principal a la gestión de este tipo de residuos diferentes vías con el siguiente orden de jerarquización: 1) minimización de la producción de residuos, 2) reutilización, 3) reciclado 4) valorización energética y, finalmente 5) eliminación en depósitos controlados.
A pesar de esto el vertido de residuos en depósitos controlados sigue siendo la opción más usada; la causa de esto estriba en que el vertido todavía se considera una de las opciones más económicas para la disposición final de los residuos urbanos no susceptibles de aprovechamiento.
Estos residuos, desechos de todos tipo, deben ser considerados como externalidades negativas6 producidas por nuestro sistema económico-productivo, como productos de nuestra tecnología y nuestro modo de vida, que deben ser internalizados por quienes los producen, dando así cumplimiento al principio ?quien contamina paga?, a fin de que los costes de la generación de los residuos se reflejen en el precio final de los productos y los beneficios de dicha internalización redunden en la puesta en marcha de políticas activas de recuperación, almacenamiento y minimización del impacto de dichos residuos en la naturaleza.
A este respecto, el punto 18, apartado b) del anteriormente citado Plan alienta a las autoridades competentes de todos los niveles para que adopten medidas encaminadas a ?seguir promoviendo la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales?7.
En este punto, los instrumentos de mercado, y más particularmente los instrumentos tributarios constituyen uno de los medios más eficientes para conseguir los objetivos descritos, con un plus adicional de resultado.
Un tributo ambiental que quiera merecer ese nombre, debe constituir un mecanismo de modificación de conductas nocivas para el medio ambiente. La finalidad de un impuesto medioambiental puro o en sentido estricto exige que, al menos teleológica y asintóticamente su éxito se mesure en el decremento que sufra su recaudación. En otras palabras, si lo que se pretende es que se adopten comportamientos (de producción o de consumo) mas eco-eficientes con la aplicación de un determinado impuesto sobre hechos imponibles dañinos sobre el medio, tanto mayor será la eficacia del mismo impuesto cuanto menor sea la cantidad recaudada con el mismo, pues esto implicaría que se incurre cada vez en menor medida en conductas perniciosas para el medio.
Ello no significa en modo alguno que los impuestos medioambientales no sean verdaderos tributos. El propósito fiscal, recaudador, existe y resulta evidente por cuanto en el estado actual de los conocimientos técnicos, resulta imposible reducir la producción de residuos a cero, por lo que si es esa la materia gravada, es evidente que mientras continúe su producción, se recaudará la cuota tributaria correspondiente. De hecho, la experiencia demuestra que los ingresos provenientes de hechos imponibles degradadores del medio, se mantienen en el tiempo, decreciendo lentamente según se adoptan medios para la eliminación de la materia imponible creadora del impacto negativo sobre le medio.
Lo que el tributo pretende es contribuir a la doble finalidad antes expresada. De un lado, obligará al productor de residuos a tener en cuenta los costes fiscales de los mismos en su estructura general de costes como un factor de producción más, con lo que se incluirán estos costes en los precios de los productos resultantes que ocasionaron la generación del residuo.
Por otro, constituyen un elemento óptimo para promover la minimización de la producción de esos mismos residuos, a fin de optimizar los costes que ellos suponen, por lo que el productor pondrá todos los medios a su alcance técnica y económicamente viables para producir cada vez menos residuos. Cumplen pues una finalidad incentivadora de conductas mesológicamente sostenibles.
Por último, para cerrar el esbozo de la naturaleza de los tributos como el que nos ocupan, descartamos la posibilidad de que estos tributos puedan considerarse instrumentos sancionadores. Les falta la propia finalidad represiva inherente a toda sanción, y quienes pretenden esta naturaleza obvian el componente de estímulo que supone el centro de los objetivos de cualquier tributo medioambiental modélico.
II. EL IMPUESTO SOBRE DEPÓSITO DE RESIDUOS DE LA COMUNIDAD DE MADRID. NOTAS DEFINITORIAS Y DESCRIPCIÓN DE SUS ELEMENTOS
El tributo objeto del presente estudio ha sido aprobado por Ley de la Asamblea de la Comunidad de Madrid 6/ 2003, de 20 de marzo, (BOCM núm. 76, de 31 de marzo).
Se trata de una norma poco extensa, compuesta por un largo y aclarador ?preámbulo?8, 24 artículos divididos en diez títulos, una disposición adicional, otra transitoria y dos finales.
El artículo 1, que se ocupa de la Naturaleza y objeto conceptúa el Impuesto sobre depósito de residuos como un tributo propio de la Comunidad de Madrid, de carácter indirecto y naturaleza real, que grava el depósito de residuos con la finalidad de proteger el medio ambiente.
Sobre su pretendida finalidad medioambiental, incidiremos con profundidad en el siguiente apartado de este trabajo.
Con respecto al resto de notas definitorias haremos en este momento algunas...
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