Una visión sobre la financiación autonómica
| Autor | Manuela Fernández Junquera - Isabel García-Ovies Sarandeses |
| Cargo | Catedráticas de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Oviedo |
| Páginas | 9-37 |
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La configuración constitucional de la financiación autonómica ha constituido desde sus inicios una cuestión conflictiva, no ya desde
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el punto de vista recaudatorio, que es evidentemente el problema último, sino en cuanto a su propia formulación jurídica. De los numerosos problemas que se plantean nos centraremos en este trabajo en algunos de los que han surgido más recientemente y de forma más evidente, bien por las circunstancias políticas concurrentes, bien porque la evolución normativa ha favorecido su aparición.
Abordamos el objeto de este estudio estructurándolo en dos partes netamente diferenciadas. Por un lado y en primer lugar, analizaremos la ordenación competencial en materia autonómica, y en segundo lugar, examinaremos con un carácter más crítico el esquema actual de los distintos ingresos autonómicos.
Para comenzar, debemos referirnos a la posibilidad, establecida por el artículo 157.3 del texto constitucional, de que mediante Ley Orgánica se regulen el ejercicio de las competencias financieras, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración entre las Comunidades Autónomas y el Estado.
La redacción del precepto pone sobre la mesa el primer problema planteado por la ordenación jurídica de la financiación autonómica, que es el de la relación entre la Ley Orgánica prevista constitucionalmente y los Estatutos de Autonomía, aprobados también mediante ley orgánica. Nuestra Constitución no establece por sí misma la estructura territorial del Estado sino que, por remisión, permite al legislador futuro configurar entidades territoriales y realizar la asignación competencial a las mismas1.
Así, el bloque de la constitucionalidad se integra por "un conjunto de normas interpuestas entre la Constitución y las leyes que, aun siendo iguales en rango a estas últimas, sirven para enjuiciar su constitucionalidad"2.
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Pero es la única vez que, dentro del Título VIII, la Constitución remite la concreción de la estructura del Estado a una norma diferente a los Estatutos y, como ha puesto de manifiesto MEDINA GUERRERO, si ya resulta difícil el ejercicio del control de constitucionalidad de la financiación en un Estado autonómico, esta dificultad se acentúa en nuestro caso porque, como hemos señalado, "la Constitución territorial del Estado autonómico, integrada con carácter general por el complejo Constitución más Estatutos, se amplía englobando también a la LOFCA"3. Esta "configuración trimembre"4se debe, según MUÑOZ MACHADO, a que la concreción del modelo de financiación, que, desde un punto de vista estricto, deberían precisar los Estatutos, "podría producir graves problemas de armonización en el ejercicio de las potestades tributarias". A su juicio, ello supone que "Las deter-minaciones de esta ley [la prevista en el artículo 157.3] se imponen a las de los Estatutos de autonomía si fuesen distintas" y "La circunstancia de que algunos Estatutos hayan sido aprobados antes de que exista la ley a que el artículo 157.3 se remite, no exime a las Comunidades Autónomas correspondientes de la aplicación de la misma regla, de
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manera que la posible contradicción entre sus Estatutos y la citada ley debe saldarse en favor de la aplicación de la ley"5.
No toda la doctrina, sin embargo, considera necesaria la existencia de la misma, y así se hizo sentir ya en el momento de la puesta en marcha del sistema. Así, desde un punto de vista estrictamente constitucional, se ha defendido que la Constitución no estaría completa, en lo que a la estructura del Estado se refería, hasta que no hubieran sido aprobados los diferentes Estatutos de Autonomía y que "La definición constitucional de la estructura del Estado de las Autonomías, una vez aprobados los Estatutos de Autonomía, exige que cualquier reforma se haga bien a través de la reforma de la Constitución bien a través de la reforma de los Estatutos de Autonomía", sin que sea posible, en consecuencia, "reforma alguna, ni siquiera en materia de financiación, a través de la ley del Estado aunque la ley sea orgánica y aunque esté expresamente prevista en la Constitución" 6. Se dice que "no hay nada en el artículo 157.3 CE, ni en su tenor literal, ni en su interpretación sistemática o teleológica, ni en su proceso de génesis, que justifique la manera de proceder del legislador del Estado, cuya constitucionalidad estamos cuestionando"7.
Se invoca, además, el carácter potestativo de esta Ley, que no se recogía inicialmente y que se incorporó en la última redacción del texto constitucional. Pero la realidad es que el legislador estatal se acogió a esa posibilidad que la Constitución le ofrecía al aprobar la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Y, como señala la doctrina, en tanto exista y no se modifique, "la vinculación de los Estatutos con la Constitución lo es con todo el bloque de constitucionalidad y, en especial, con la LOFCA, que, en tanto norma dictada al amparo del artículo 157.3 de la Norma fundamental deriva directamente de la Constitución"8.
Pero esta cuestión, la de la eventual compatibilidad o incompatibilidad entre la LOFCA y los Estatutos de Autonomía ha vuelto a
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surgir con fuerza una vez iniciado el proceso de reforma estatutaria a partir del año 2006.
La singular estructura a la que venimos aludiendo, median-te la inserción en el bloque de la constitucionalidad -o bloque constitucional- tanto de la LOFCA, por una parte, como de los Estatutos de Autonomía, de otra, obliga a examinar si tienen cabida dentro de la misma las pretensiones que la reforma estatutaria contiene.
Como se ha señalado, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha pretendido, en este sentido, otorgar a esta Ley un papel armonizador y uniformador y no se muestra partidaria de la LOFCA como expresión de una tendencia centralizadora puesto que lo hace "con independencia de si ello conduce a un resultado más o menos favorable a la posición autonómica"9.
En el momento de la reforma de los Estatutos, el problema no se encuentra en la regulación constitucional, que, como sabemos, es deliberadamente abierta. La limitación deriva, sin embargo, del hecho de haberse utilizado, por el legislador estatal, el mecanismo normativo que el artículo 157.3 establecía como posible. No podemos perder de vista, además, que las reivindicaciones autonomistas que se inician a partir de 2006 vienen en buena medida condicionadas o justificadas por las pretensiones de cambio respecto al modelo de financiación. Aparte de cuestiones concretas referidas a dicho modelo, a las que luego nos referiremos, la cuestión nuclear es la de si el modelo que deriva de nuestra Constitución permite "consolidar un sistema de financiación propio en el Estatuto de Autonomía, de forma que quede fijado en él y que sólo pueda modificarse siguiendo las vías de reforma del Estatuto, sin posibilidad de que intervenga el Estado por vía de una ley orgánica"10. Porque, como se ha señalado, esas reformas "introducen una financiación, no sólo atendiendo a los criterios generales que se extraen de los preceptos constitucionales, artículos 156 a 158 de la Constitución y de su desarrollo legislativo (LOFCA), sino que cada Estatuto y para cada Comunidad Autónoma va a primar, además, sus propios cri-
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terios específicos, de interés y oportunidad para la profundización del autogobierno"11.
LOZANO SERRANO ha tratado de matizar el papel de la LOFCA a partir de una interpretación sistemática del artículo 157 íntegro concluyendo que la Ley que se diseña en su apartado 3 es "una ley de coordinación financiera entre el Estado y las Comunidades, extendiendo su ámbito al ejercicio de las competencias respectivas, a las formas de colaboración entre ellas y a la resolución de los eventuales conflictos" y "no es, en cambio, contra lo que tantas veces se ha presentado, una norma limitativa del mismo" ni tampoco "el único instrumento al que la Constitución confía la coordinación financiera entre Estado y Comunidades Autónomas"12. Y dicha interpretación le lleva a admitir la posibilidad de que los Estatutos atribuyan competencias, no previstas en la LOFCA, a las Comunidades Autónomas, reservando para esta Ley la adopción de decisiones posteriores para el ejercicio de dichas competencias13. La consecuencia obligada es que, a su juicio, los Estatutos de Autonomía no tienen por qué supeditarse a la LOFCA, ni cabría erigir a ésta en "norma encorsetadora de los Estatutos, pues no es ése su objeto constitucionalmente asignado ni puede suplantarlos ni prevalecer sobre ellos en cuanto normas atributivas de competencias"14.
Lo cierto es que esta opinión no ha sido compartida por la doctrina de forma mayoritaria y resulta difícil llegar a conclusiones claras al respecto. Por otra parte, y como se ha puesto de manifiesto, "El análisis de la jurisprudencia constitucional producida en torno a esta cuestión y a otras conexas nos indica que las posibilidades de encontrar una salida airosa a esta cuestión son, hoy por hoy, escasas"15.
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Como antes señalábamos, la jurisprudencia constitucional hace prevalecer esa finalidad armonizadora a la que antes nos referíamos y, a nuestro juicio, fuerza con su interpretación la propia vocación original de las reformas estatutarias. Sin que proceda, al hilo de estas consideraciones tan generales, un análisis detallado de esta jurisprudencia, creemos que constituye una buena muestra alguna de las conclusiones recogidas en la STC 31/2010, de 28 de junio, en relación con la modificación del Estatuto de Cataluña. Así, por ejemplo, puede verse, entre otras, en la...
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