Regimen juridico de la impugnacion de los informes vinculantes en el procedimiento de las autorizaciones ambientales...
| Autor | Martin Bassols Coma |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Alcalá |
Regimen juridico de la impugnacion de los informes vinculantes en el procedimiento de las autorizaciones ambientales integrales
La Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre Prevención y Control Integrado de la Contaminación, ha introducido y generalizado en nuestro Ordenamiento jurídico la nueva figura de la Autorización Ambiental Integrada como una pieza básica del sistema de prevención y control integrados de la contaminación a los efectos de evitar y, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación del atmósfera, del agua y del suelo (art. 1). La nueva Ley se ha dictado para dar cumplimiento a la Directiva 96/61 CE, del Consejo, de 24 septiembre , y tiene la consideración, a efectos de su fundamento constitucional, de legislación básica sobre protección del medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.23 de la Constitución, por lo que correspondería a las Comunidades Autónomas no sólo su desarrollo, sino la posibilidad de establecer normas adicionales de protección. A tal efecto, deberá tenerse en cuenta que anticipándose a la transposición estatal de la indicada Directiva algunas Comunidades Autónomas han reformado su normativa propia inspirándose en las técnicas del control integral de la contaminación conforme a los principios de dicha Directiva.
Las innovaciones que introduce la nueva Ley son relevantes para muchos capítulos del Derecho Administrativo e incluso para el Derecho Constitucional. Por lo pronto, cabría analizar la correspondencia de la Ley con la propia Directiva en la medida que, excepcionalmente, frente al principio de la autonomía institucional en la ejecución del derecho comunitario, una norma comunitaria impone la observancia de un determinado modelo de procedimiento para el otorgamiento de unas autorizaciones: "los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para coordinar plenamente el procedimiento y las condiciones de autorizaciones cuando en dicho procedimiento intervengan varias autoridades competentes" (art. 7 de la Directiva 96/61). Paralelamente procedería examinar desde el punto de vista de la articulación de la integración procedimental si la Ley es respetuosa con competencias de las Comunidades Autónomas, pese a su propósito descentralizador, y, en particular, con las propias de los Entes locales. Sin embargo, estos planteamientos no los podemos abordar en la presente ocasión, pues son propios de un estudio monográfico. Nos limitaremos, por el contrario, al análisis de un punto concreto de entre los varios mecanismos que intervienen en el procedimiento de otorgamiento de las Autorizaciones Ambientales Integrales (en adelante AAI): los Informes preceptivos y vinculantes y su trascendencia desde el punto de vista de su impugnación n vía administrativa y jurisdiccional. En este extremo la nueva Ley aporta innovaciones de calado dogmático en la configuración tradicional del acto administrativo y su impugnación (materia cuya competencia, a pesar de que la nueva Ley omite su fundamento, compete en exclusiva al Estado, según el artículo 149.1.6 CE), que no pueden pasar desapercibidas y merecen su tratamiento singularizado. Para introducirnos en su problemática, con carácter previo a las cuestiones procesales, deberemos destacar la función que cumplen dichos Informes en el procedimiento y en relación a las materias del Urbanismo y el Medio Ambiente.
Para conocer el alcance de las innovaciones de la Ley 16/2002 procede analizar la significación de las finalidades de las Autorizaciones Ambientales Integradas (en adelante AAI) como nueva técnica de intervención administrativa y como procedimiento de coordinación de actuaciones de distintas Administraciones (Administraciones del Estado, Comunidades Autónomas y Entes locales), y simplificación administrativa para los titulares de las autorizaciones. A tal efecto, debemos distinguir los dos siguientes aspectos.
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La AAI aparece como una nueva técnica administrativa de intervención de carácter autorizatorio al servicio de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación "con el fin de alcanzar un a elevada protección del medio ambiente en su conjunto" (art. 1). Al otorgarse la AAI, el órgano competente deberá tener en cuenta que en el funcionamiento de la instalación: se adopten las medidas adecuadas para prevenir la contaminación, particularmente mediante la aplicación de la mejor técnica disponible; se evite la producción de residuos o si esto no fuere posible se gestionen mediante procedimientos de valorización; se utilice la energía, el agua, las materias primas y otorgue recursos de manera eficiente; se adopten medidas para prevenir los accidentes graves y se establezcan las medidas necesarias para evitar cualquier riesgo de contaminación cuando cese la explotación de la instalación y para que el lugar donde se ubique quede en estado satisfactorio de acuerdo con la normativa aplicable (art. 4). Todo ello explica que el contenido de la AAI (art. 22) contenga una serie de condiciones y prescripciones destinadas a garantizar que la instalación permite cumplir dichos objetivos. La AAI es exigible para todas las instalaciones, tanto de titularidad pública como privada, que se enumeran en el Anejo 1 de la Ley (que podrá ser ampliado por la legislación de las Comunidades Autónomas) y que afectan a industrias e instalaciones potencialmente contaminantes, instalaciones de combustión, producción y transformación de metales, industrias minerales, gestión residuos, industrias del papel y carbón, cuero y textil, minerales, químicas, industrias agroalimentarias y explotaciones ganaderas.
Los caracteres jurídicos de la AAI podrían sintetizarse en los siguientes rasgos: a) es una resolución administrativa dictada por el Organo autonómico competente que la Comunidad Autónoma designe, aun cuando en el procedimiento intervengan distintas Administraciones publicas; b) su otorgamiento debe preceder a cualquier otra autorización sustantiva (art. 11.2, en particular la licencia de actividades) y sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que deban exigirse para la ocupación o utilización del dominio público (art. 11.3); c) el contenido de la resolución deberá incorporar una serie de condiciones y prescripciones legales a las que se refiere el artículo 22 y que necesariamente deberá constar en el texto escrito de la autorización expresa, no pudiendo obtenerse por silencio positivo, debido, según la Exposición l de Motivos, "a que en el artículo 8 de la Directiva 96/61/CE se exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo"; d) su carácter temporal deberá renovarse cada ocho años, pudiendo ser modificada de oficio, sin indemnización, cuando concurran determinadas circunstancias (art. 26), y de modo especializado resulte posible reducir significativamente las emisiones a consecuencia de importantes cambios en las mejores tecnicas disponibles; e) toda modificación sustancial en la instalación (art. 10) requerirá una nueva AAI; f) las instalaciones actualmente existentes deberán adaptarse a la nueva Ley antes de 30 de octubre de 2007. Todo este conjunto de notas permiten configurar la AAI no como una autorización en sentido tradicional de levantamiento de una prohibición previa, sino como una licencia operativa, de tracto continuo o de funcionamiento, tal como ha sido destacado por la doctrina y la jurisprudencia .
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La aportación fundamental de la Ley 16/2002 estriba en la configuración del AAI como instrumento de integración de procedimientos y tecnicas ambientales y, de modo especial, para articular "en un solo acto de intervención administrativa todas las autorizaciones ambientales existentes en materia de producción y gestión de residuos, incluidas las de incineración de residuos municipales y peligroso y, en su caso, las de vertido a las aguas continentales incluidos los vertidos al sistemaintegral de saneamiento y de vertido desde tierra al mar, así como las determinaciones de carácter ambiental en materia de contaminación atmosférica, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles" (art. 11.1.b). Para verificar el alcance de esta integración debemos tener en cuenta los siguientes elementos:
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Conforme al artículo 29.1 de la Ley, leo el procedimiento para el otorgamiento de la AAI de la Ley 16/2002: "sustituirá al procedimiento para el otorgamiento de la licencia municipal de actividades clasificadas regulado en el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, salvo en lo referente a la resolución definitiva de la autoridad municipal". De ello se deriva que sólo la parte procedimental del Decreto de Actividades (arts. 29 a 34) quedan afectados, manteniendo dicho texto su vigencia en los...
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