La vigilancia, la supervisión y el control administrativos. Reflexiones sobre su formación, evolución y situación actual
| Autor | Luciano Parejo Alfonso |
| Páginas | 13-41 |
Page 13
Ver Nota1
El control es hoy un supraconcepto polisémico que el Derecho positivo emplea sin mayor rigor y está aún falto también de adecuada construcción dogmática. Alude genéricamente (y responde, por ello, a la correspondiente necesidad) a la regulación, el dominio o el gobierno de un sistema, es decir, en lo que aquí interesa tanto del aparato de poder, como de la vida social, por lo que
Page 14
–desde tal punto de vista– encuentra su raíz histórica en el ius inspectionis inscrito en la summa potestas, o supremo señorío del Antiguo Régimen, y es fruto, por tanto, de una larga evolución histórica que, sobre la base de la función de cuidado o vela, conduce a la vigilancia (y los instrumentos de que la misma se sirve: la información, la veriicación, la comprobación y la inspección, así como las correspondientes medidas de reacción) y su variedad más actual: la supervisión; evolución en la que todas esas técnicas han acabado englobadas en esta voraz categoría de que vamos a ocuparnos.
Al hilo del desarrollo de la que los historiadores han denominado «Monarquía administrativa», a partir del siglo xiii comienza un sistema de administración con vocación de alcanzar la totalidad del territorio, de modo que la fragmentación y dispersión (por delegación) de la suprema potestad hace surgir la cuestión del control de la actuación de los oiciales reales. La coniguración de los mecanismos al efecto va a producirse, sin obediencia a un sistema, por acumulación de procedimientos diversos centrados en la exigencia de responsabilidad y –sin duda por la amplitud de la iurisdictio en la época– la igura del juez. Los principales de esos mecanismos, articulados sobre la base del principio inquisitivo, son:
a)
La pesquisa, tanto general, como especial, efectuada en virtud de la pertinente carta de comisión (inclusiva de las instrucciones a cumplir).
b) Laveeduría.
c) Lavisitación.
d) La toma de cuentas.
e) La residencia (juicio de residencia).
Se trata de mecanismos cuya vigencia –a pesar de su declive ya claro en el siglo xviii– se prolonga en mayor o menor medida durante todo el Antiguo Régimen, de modo que en este el control pivotó en deinitiva sobre tres ejes: la pesquisa (instrumento lexible), la residencia (mecanismo más pesado y complejo, entreverado inalmente con la pesquisa) y la visita especíica para los órganos colegiados superiores.
La Constitución de Cádiz de 1812 supone ciertamente una cesura en tanto que rompe la unidad del supremo señorío y lo fracciona mediante la separación de poderes, pero sin que la racionalidad esquemática de ésta impida la pervivencia del viejo ius inspectionis en forma ahora de potestades de vigilancia e inspección. Sucede, pues, con el haz de facultades relativas al conocimiento, la información, la valoración y la iscalización lo mismo que con la potestad de organización: su adherencia, a título accesorio o instrumental pero necesario, de las tres funciones-poderes constitucionales en las que se centra la atención (control del poder real por las Cortes, regulación de la actuación del poder real en ejecución de las leyes y la tutela de los ayuntamientos por las diputaciones, por ejemplo). Los mecanismos de iscalización decantados bajo el régimen fenecido van, pues, no ya a sobrevivir, sino, incluso, a medrar en la época constitucional, proporcionando el soporte para el desarrollo en ella de la potestad administrativa de vigilancia e inspección, como sin más revela la evolución de las funciones públicas-testigo de educación y sanidad.
Page 15
La evolución en nuestro caso no ha sido muy diferente, pues, y salvando las inevitables diferencias, de la experimentada por el ius inspectionis en sistemas de nuestro entorno y, en particular, el alemán. Como ha expuesto, en efecto, M. Bullinger2, la Staatsaufsicht, o supervisión estatal (tradicional tutela), trae causa del viejo ius supremae inspectionis (Oberaufsicht). La referencia al caso alemán permite destacar –gracias a la peculiaridad de la evolución de su constitucionalismo– el fenómeno clave de diferenciación que tiene lugar entre la «inspección» relexiva sobre las propias estructuras del poder público o vinculadas con ella (dando lugar a la Aufsicht, es decir, la supervisión orgánica) y la «inspección» de la vida social (dando lugar a la Überwachung, o super-visión de actividades). Momento éste en que queda planteada la cuestión (con la emergencia del Estado liberal de Derecho) –en este sentido W. Schoenborn3– de si el Estado posee una potestad general de vigilancia y, en su caso, con qué alcance, llegándose a la doble conclusión: negativa de inexistencia ya de cualquier poder implícito y general de vigilancia o supervisión (control) y positiva de existencia solo de las potestades legalmente atribuidas.
Entre nosotros este decisivo momento de inlexión se sitúa, con precedentes en el siglo xviii4, en la Constitución de Cádiz de 1812, que, si bien no consagró directamente las libertades de comercio e industria, sí reconoció expresamente diversas libertades5. Se trata de un momento a partir del cual se va decantando, de un lado y con independencia de los mecanismos de control o iscalización en el seno de la organización pública y en paralelo al fatigoso desarrollo del Estado liberal de Derecho, el deslinde, de otro lado, entre la intervención que procura la situación de «buena policía» y el control del ejercicio de actividades sobre la base de la libertad: si aquélla portaba la facultad de determinar el alcance de la libertad en cada caso, éste se va a circunscribir ahora a velar por el respeto a los límites a la misma ijados por la ley.
En el curso de la laboriosa construcción de nuestro sistema administrativo a lo largo del siglo xix se va produciendo, en efecto, la depuración de las técnicas relacionables con las tareas materiales de cuidado, observación y recogida de información, de un lado, y las jurídicas, de vigilancia e inspección, de otro:
-
En las disposiciones iniciales sobre el gobierno municipal y provincial de las dos primeras décadas del siglo, se establecen: i) diversas técnicas al servicio de la obtención de la necesaria información para el desarrollo de las tareas administrativas, en particular la elaboración de notas o noticias (y su registro) sobre la población y las enfermedades y la formación de estados, censos y estadísticas, así como padrones; y ii) al efecto de la policía general y de los diferentes ramos de actuación, la función de vigilancia bajo diversas fórmulas y, con mayor precisión, la función de inspección tanto de las actividades privadas (en particular establecimientos), como, sobre todo,
Page 16
del funcionamiento de la propia organización administrativa, incluso en forma de lo que luego se conocerá como «tutela de los municipios».
-
A lo largo de todo el siglo xix continúa haciéndose referencia a la tarea material de observación, recogida y suministro de información, pero a medida que avanza el siglo se emplean con mayor rigor, aunque prácticamente como equivalentes, los términos vigilancia e inspección, por cierto, con distinción de la alta inspección; y en segundo lugar, se diferencia, respecto de la referida a la actividad de los sujetos privados, la actividad de inspección de la propia organización y su funcionamiento y la del funcionamiento de establecimientos sostenidos con fondos municipales o provinciales.
En el concreto ramo clásico de la administración –el de la enseñanza– cabe distinguir las siguientes fases:
-
Mera continuidad de las veedurías y las visitaciones durante los períodos de vigencia del primer texto constitucional.
-
Emergencia embrionaria de la función de inspección, confundida aún con la visitación entre 1825 y 1847.
-
Decantación orgánica y funcional de la función de vigilancia e inspección a lo largo de la segunda mitad del siglo xix en términos que hacen de la visita instrumento esencial de dicha función y ulterior consolidación y perfeccionamiento hasta nuestros días.
La aparición, como función pública especíica, de la supervisión es muy posterior a la formación plena de la inspección, y se menciona por primera vez, salvo error, en la segunda mitad del siglo xx, concretamente en la Ley Orgánica de 5/1980, de 19 de junio, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares, es decir, justamente en el ámbito de la enseñanza. Pero su despliegue se produce en el sector inanciero con la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores y a propósito de la creación de la Comisión Nacional del Mercado de Valores; texto legal que contiene hasta 162 referencias a aquella función. Inmediatamente se extiende el recurso al hilo de la liberalización de actividades, en particular la desencadenada por la famosa Directiva Bolkestein (traspuesta por las leyes conocidas como paraguas y ómnibus) y el vuelco dado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, al orden de principios de la intervención administrativa poniendo en cabeza del mismo la preferencia de la menor restricción o limitación posible y la proporcionalidad de toda medida, con...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba