La presunción de veracidad de las actas de inspección

AutorTomás Cano Campos
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho administrativo. Universidad Complutense de Madrid
Páginas223-239

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I La denominada presunción de veracidad de las actas de inspección

El art. 137.3 de la LRJAPC reconoce, con carácter general, valor probatorio a los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconoce la condición

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de autoridad y que se formalicen en un documento público observando los requisitos legales pertinentes. Pero numerosas normas estatales y autonómicas, dando un paso más, consagran la presunción de certeza o veracidad de las actas de inspección y de las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad. Algunas normas hablan de forma expresa de «presunción de certeza» o de «presunción de veracidad» de tales documentos1, mientras que otras utilizan expresiones distintas, pero con un significado similar, tales como «hacer prueba» o «dar fe» de los hechos que motivan la formalización del acta o denuncia2.

En todos estos casos, y a diferencia de lo que parece deducirse del art. 137.3 LRJPAC3, no se trata solo de que las actas de inspección puedan incorporarse como prueba a un procedimiento administrativo, incluido el sancionador, sino de que las afirmaciones sobre los hechos que tales documentos contienen se han de reputar ciertas o veraces en el seno de dicho procedimiento salvo que otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado, de modo que sirven para probar o justificar los hechos que la declaración afirma o el documento incluye, salvo que otros medios de prueba demuestren otra cosa.

Tales normas, en rigor, no consagran una verdadera presunción en el sentido procesal del término, pues no parten de un hecho a partir de cuya prueba o fijación formal la ley obligue a tener por cierto otro distinto. En la presunción de veracidad no existen dos hechos diferentes, sino un solo y único hecho, el que presencia y relata el funcionario en el documento oficial que formaliza (el abandono de un residuo, la falta del etiquetado de un producto, la no utilización del cinturón de seguridad, etc.). La certeza o veracidad que se presume no es un hecho nuevo, sino una cualidad predicable del único hecho existente o, para ser más exacto, de la afirmación que realiza el funcionario sobre el hecho que presencia, que es el que se pretende probar en el ulterior procedimiento administrativo. No se trata, por tanto, de que los hechos presenciados por el funcionario no se deban probar porque se deducen de otros hechos ya proba dos, sino de que, en la medida en que se considera cierta o veraz la descripción que el funcionario hace de unos hechos que ha presenciado, se acepta que los mismos están probados, salvo que otros medios de prueba demuestren lo contrario.

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Las normas que prevén la denominada presunción de certeza o veracidad tampoco consagran una ficción jurídica o una verdad interina, como algunos autores parecen apuntar4. Son normas que predeterminan el valor legal de una prueba, normas de prueba legal, ya que atribuyen una fuerza probatoria o un valor vinculante a las afirmaciones sobre los hechos que constan en determi nados documentos públicos redactados por sujetos específicos habilitados para ello.

II La presunción de veracidad como norma de valoración legal de la prueba que positiviza una regla de la sana crítica

Para una mejor inteligencia de la denominada presunción de veracidad como norma de predeterminación legal de la prueba es preciso aludir, muy sumariamente, a los dos sistemas tradicionales de valoración de la prueba. En orden a la misma, el Derecho puede establecer un sistema de libre valoración (también llamado de «íntima convicción») o un sistema de prueba legal o tasada. En el primero, la actividad probatoria es valorada por el juzgador sin sujeción a criterios precisos legalmente positivizados, sino con arreglo a su juicio, que se supone razonable, por cuanto que está sujeto a las reglas de la razón o de la sana crítica. En el segundo, por el contrario, la ley opta por un sistema de apreciación o valoración legal de la prueba, en el que la norma indica al juzgador la fuerza o valor que debe atribuir a cada medio de prueba, de modo que exterioriza la voluntad de la propia ley ante las concretas actividades probatorias llevadas a cabo. Ejemplo de este último sistema en el proceso es la fuerza probatoria atribuida a los documentos públicos y a los privados no impugnados (arts. 317 y 326 LEC) los cuales, según precisa el art. 319.1 LEC, «harán prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella».

El sistema hoy claramente predominante en nuestro país (arts. 316.2, 326.3, 348, 376 y 384 LEC; arts. 741 y 973 LECr), y en otros de nuestro entorno, es el de libre valoración de la prueba. Pero dicho sistema no consiste ya en una operación desligada de toda regla y cargada de subjetividad (como convicción íntima y libérrima del juez), sino que está sometido a las reglas de la sana crítica, como único modo de obtener una decisión válida, justificable y controlable desde un punto de vista intersubjetivo5. En cualquier caso, en la mayor parte de los ordenamientos jurídicos todavía subsisten algunos supuestos de prueba le -

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gal, aunque no tienen nada que ver con los sistemas tradicionales de prueba tasada (prueba ordálica, prueba apriorística, etc.) en los que se determinaban, de forma exhaustiva e incontestable, todos y cada uno de los medios de prueba, tasándose así el resultado al que necesariamente tenía que llegar el juez en virtud de las pruebas aportadas.

La denominada presunción de veracidad ni siquiera goza de ese valor incontestable que se predica hoy de determinados extremos de los documentos públicos, pues las actas de inspección no hacen prueba plena, sino que admiten, con toda amplitud, prueba en contrario que permite desvirtuar la certeza de las afirmaciones sobre los hechos en ellas contenidos6. Son normas, además, que no hacen más que positivizar la máxima de experiencia o regla de la sana crítica que, en otro caso, el juzgador aplicaría en virtud del principio de libre valoración de la prueba. La máxima que lleva a tener por ciertas las afirmaciones sobre los hechos de aquellos sujetos investidos de una función pública de certificación que los presencian directamente y que más o menos puede formularse así: «si un funcionario actúa en el ejercicio de las funciones de vigilancia e inspección para las que está legalmente habilitado en un determinado sector, presencia directamente unos hechos y los refleja en un acta cumpliendo las formalidades exigidas, es razonable suponer que está diciendo la verdad y, por tanto, aceptar prima facie que tales hechos sucedieron tal y como refleja el acta».

III El fundamento de la presunción de veracidad de las actas

Las normas que predeterminan la fuerza probatoria de las actas derivan de una máxima de experiencia correspondiente al id quod plerumque accidit con la que es posible convenir sin dificultad, pues si un documento ha sido redactado por un sujeto investido de una función pública de certificación es razonable presumir que su contenido corresponde a la verdad7. Cabe sostener, incluso,

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que, a falta de normas de ese tipo, el juzgador tendería con toda probabilidad a considerar como cierto el contenido del acta, pues la regla de la sana crítica que en tal caso utilizaría sería la misma: tener por cierto o veraz -salvo prueba que lo desvirtúe- lo que dice un funcionario o agente de la autoridad respecto de los hechos que ha presenciado directamente cuando actúa en el ejercicio de sus funciones de vigilancia e inspección. Al fin y al cabo, la libre valoración de la prueba o, si se quiere, la íntima convicción del juzgador en estos casos, no se reduce a otra cosa que a tene r por ciertas o no (o a tener dudas sobre) las afir maciones de un sujeto sobre unos hechos que ha presenciado directamente, sin que se alcance a ver las razones por las que el juzgador pueda o deba dudar sin más de tales afirmaciones cuando el documento en que se recogen cumple todos los requisitos exigidos y no hay otras pruebas que las desvirtúen8.

El legislador, al consagrar la presunción de veracidad de las actas, ha tenido en cuenta también la función misma que cumple la inspección y las exigencias de que la rodea desde un punto de vista subjetivo y formal. Cuando la ley configura dicha potestad para que la Administración fiscalice el cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones a que están sujetos los particulares atribuyendo a determinados empleados públicos el deber de extender un acta cuando aprecien ciertas irregularidades, es para que la declaración sobre los hechos que dichos empleados documentan se considere prima facie cierta o veraz y, por tanto, y salvo prueba en contrario, se acepte que tales hechos realmente sucedieron tal y como ellos los describen. No parece lógico que el legislador habilite a determinadas personas para que confeccionen un acta en atención, precisamente, a las consecuencias que de lo reflejado en las mismas se pueda derivar, para que luego tengan el simple...

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