Veinticinco años de transformaciones en las administraciones públicas
| Autor | Joan Prats I Català |
| Cargo del Autor | Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya |
| Páginas | 55-97 |
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En Europa, tras la reconstrucción de los cincuenta, durante los años sesenta y hasta mediados de los setenta prevaleció lo que, simplificando (e independientemente del nombre de los partidos políticos que la desarrollaban), podemos llamar la «agenda política socialdemócrata». Tal agenda suponía:
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Que los grandes objetivos del gobierno eran el aseguramiento del pleno empleo; la protección económica de los ciudadanos contra los azares del mercado y de la vida, y la promoción de una cultura de responsabilidad y de paz social.
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Que los grandes retos que confrontaba la sociedad consistían en contrarrestar los efectos negativos o inesperados del capitalismo (fallos del mercado); en dar oportunidades a los grupos de renta baja y media, y en salvaguardar la paz internacional en el marco de los arreglos internacionales representados por la guerra fría.
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Que la eficiencia económica se basaba en el adecuado manejo de la demanda agregada y otros mecanismos de dirección de sello keynesiano; en la utilización de estructuras neocorporativas para la toma de grandes decisiones económicas, y en la aceptación del Estado del bienestar y de la economía mixta como datos.
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Que las grandes políticas a desarrollar por los gobiernos eran las medidas fiscales contracíclicas; las nacionalizaciones de sectores económicos clave; la regulación estricta de la vida económica; la promoción de la democracia industrial, y la consideración de los derechos sociales como derechos de ciudadanía, con la consiguiente universalización de las prestaciones y el inevitable desarrollo de las grandes burocracias del bienestar.
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Que tal agenda recibiría el apoyo de una coalición mayoritaria integrada por el movimiento sindical; de los perceptores de rentas bajas y medias; de ciertas subculturas políticas, y de los grupos actitudinales de izquierda y centro-izquierda.
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Bajo esta agenda, a lo largo de los llamados gloriosos treinta se construyeron los Estados europeos del bienestar, sin duda una de las construcciones institucionales más brillantes de la historia humana. Durante estos años se emprendieron grandes reformas administrativas orientadas a ampliar y poner la maquinaria estatal al servicio de la agenda descrita. Estas transformaciones expresan la adición al Estado liberal de Derecho de la institucionalidad propia del Estado social. Son tiempos de gran expansión del gasto público, de la universalización de los grandes servicios públicos a cargo de las grandes burocracias nacionales (aunque en el Norte y Centro de Europa gran parte de estos servicios son transferidos a las autoridades locales previamente reformadas durante los años setenta, generándose así los dos modelos bien conocidos de gobierno local europeo), de la creación de un sistema empresarial público. Son los tiempos en que los Estados eran considerados el principal motor del desarrollo y el sector público gozaba de gran prestigio y legitimidad. La economía política insistía en los fallos del mercado y veía en el Estado el corrector imparcial de los mismos.
Pero la crisis económica de los setenta y la estagflación que se derivó de la misma desencadenaron toda una serie de procesos que pusieron de relieve algunas limitaciones intrínsecas y, sobre todo, la inadecuación de la agenda socialdemócrata al gran proceso de internacionalización econó-mica que entonces se iniciaba (no se olvide que en sólo dos décadas el promedio del gasto público sobre el PIB en los países de la OCDE pasó del 25 al 45%). Todo esto determinó que a lo largo de los ochenta y noventa fuera emergiendo y ganando hegemonía una nueva agenda, que al final hemos dado en llamar neoliberal, cuyas características eran:
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Se acepta la globalización de los mercados como un dato y el objetivo principal de los gobiernos pasa a ser la mejora de la competitividad de sus economías; se habla más de mercado abierto y competitivo y menos de capitalismo: la liberación de las fuerzas del mercado (rompiendo rigideces regulatorias, monopolios y enclaves corporativos) y la revalorización de la cultura empresarial y de la competencia pasan a ser objetivos fundamentales.
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Se considera que los mayores problemas que enfrenta la sociedad son los «fallos del Estado» providencial o paternalista (ineficiencia, corporativismo, desincentivación de la responsabilidad individual y social, incapacidad de responder a sus promesas...), por lo que hay que resituar el centro de decisiones económicas en el mercado; reducir y reconvertir los gobiernos, incluido el gasto social; en particular, avanza la idea de que el gasto social debe orientarse no a la generación de igualdad, sino a la creación de redes de protección que acojan a quienes no pueden valerse por sí mismos y a las víctimas del infortunio.
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La aproximación económica prevalente se centra en la oferta: las políticas monetaristas prevalecen; la conquista y mantenimiento de los equili-56
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brios macroeconómicos es la condición sine qua non de la credibilidad económica; las estructuras neocorporativas reducen su función o desaparecen; el Estado del bienestar se cuestiona, y la economía mixta pierde terreno en beneficio del mercado.
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Las principales políticas consisten en privatizaciones, desregulaciones, reducciones de cargas fiscales y sociales, flexibilización del mercado de trabajo, reducción o limitación de las prestaciones sociales, endurecimiento de la inmigración, desburocratización de los grandes servicios públicos mediante su apertura a la competencia limitada de los «cuasimercados», revalorización de la seguridad jurídica económica y, en algunos países, incremento de los gastos de policía -especialmente la privada- y defensa.
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La coalición mayoritaria que se espera que apoye esta agenda política se integra por las asociaciones empresariales; los autoempleados y los profesionales liberales; las «nuevas clases medias», integradas por empleados de empresas altamente productivas que compiten en el mercado; los jóvenes, que ya no esperan la seguridad del empleo vitalicio, sino de la abundancia de oportunidades; los grupos conservadores tradicionales y los de la «nueva derecha»...
La agenda neoliberal ha influido claramente en el cuerpo de ideas que ha dado en llamarse la Nueva Gestión Pública. Ésta constituye, no obstante, un cuerpo muy polimorfo y en su aplicación práctica ha dado lugar a las reformas más variadas que son función de los marcos institucionales preexistentes, de los actores y conflictos en juego y de los valores prevalecientes en cada caso. Existen ya numerosos estudios que comparan los procesos de reformas emprendidos a lo largo de los ochenta y noventa y que permiten establecer algunas conclusiones interesantes:
· Una primera es la gran influencia de la escuela de economía de Chicago, que, a través de la teoría de los fallos del Estado, plantea la desregulación, la privatización y el uso de los mercados como directrices fundamentales de las reformas a introducir en el sector público. Se pretende producir un nuevo equilibrio institucional entre los gobiernos y las fuerzas del mercado no sólo mediante la retirada de cargas regulatorias y la transferencia al sector privado de las empresas públicas, sino también mediante la contractualización de los servicios públicos y hasta de la introducción de mercados internos en el diseño organizativo público. Pero en la práctica las políticas de desregulación han seguido senderos muy diferentes en los distintos países y en ningún caso han llevado al abandono de la función regulatoria, sino a su redefinición en el sentido que más adelante se expresa. Las políticas de privatización se han generalizado, pero han registrado también intensidades y estrategias muy diferentes. Finalmente, las políticas de utilización de mercados externos e internos han tenido menor aplicación al encontrarse con muchos límites a los que también nos referimos más adelante.
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· Un best-seller de su tiempo fue La Reinvención del Gobierno, de Osborne y Gaebler (1993). Propusieron dejar de ver el sector público como un conjunto de reglas para administrar de modo imparcial y cumplir los requerimientos de la equidad y el Estado de Derecho (tal como había sido el propósito de la vieja «Administración Pública») para pasar a verlo -desde la óptica de la «gestión pública»- en función de alcanzar metas y realizar objetivos. Estos influyentes autores agregaron un salpicón de ideas y lugares comunes que en gran parte procedían de las propuestas de renovación de la vieja «Administración Pública», tales como «gobierno catalítico», «dirigir más que remar», «gobierno orientado a una misión», «gobierno orientado a resultados y no conducido por reglas», «responder a las necesidades de los clientes y no de los funcionarios», «gobierno capaz de anticiparse», «prevenir es mejor que curar», «descentralizar y pasar de las jerarquías a la participación y al trabajo en equipo», «gobierno que la comunidad siente como propio», «empoderar es mejor que servir»... Pero su propuesta-fuerza fue la de introducir los así llamados mercados internos en el sector público a través de su defensa de «inyectar competencia en la provisión de servicios», «gobierno emprendedor más orientado a ganar que a gastar» y «gobierno orientado al mercado impulsando el cambio mediante el uso...
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