¿Valores públicos en manos privadas?
| Autor | Salvador Parrado Díez |
| Páginas | 29-48 |
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En las últimas décadas, los Gobiernos han introducido técnicas de gestión del sector privado y han propiciado una mayor participación de las empresas privadas en la prestación de los servicios públicos (Pollitt y Bouckaert, 2017; Barzelay, 2001). La ideología política vinculada a una mayor eficiencia y un sector público reducido han allanado el camino para eliminar o restringir el papel de la Administración en la prestación de servicios públicos (Van Slyke, 2006). Por un lado, el instrumental de los directivos públicos se ha enriquecido mediante diferentes herramientas, como la gestión del rendimiento, la gestión estratégica, la reingeniería de procesos, los objetivos orientados a resultados, la gestión de la calidad, o la necesidad de lograr mayor eficiencia y eficacia cuando se implantan objetivos políticos (Hughes, 2012; Greener, 2012; Flynn, 2007). Por otro lado, muchos Gobiernos han involucrado directamente al sector privado en la prestación de servicios públicos a través de la privatización total de los servicios o la elaboración de estructuras híbridas de gobernanza, como la subcontratación de servicios a empresas privadas u organizaciones no gubernamentales, la promoción de partenariados público-privados (PPP), la concesión de servicios o la creación de fundaciones (Smith y Smyth, 1996; Warner y Hebdon, 2001; Skelcher y Smith, 2015). Hood (1995,
95) describía estas reformas como un cambio de la «decisión política a la capacidad de gestión, de énfasis en los procesos a preocupación por los resultados, de las jerarquías ordenadas a las estructuras organizativas más competitivas para la prestación de servicios públicos, de remuneraciones fijas a variables, de un servicio público inclusivo a una estructura variable con más énfasis en la provisión del contrato».
La mayoría de los autores citados, además de detectar la presencia de las empresas privadas en la gestión de lo público como un hecho innegable, de implantación creciente e imparable en las tendencias organizativas recientes, mantienen que el ethos de lo público y de lo privado obedecen a lógicas diferentes. Por ello, hay que examinar cómo los acto-
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res privados preservan los valores públicos cuando prestan servicios públicos y cuál es el papel de los Gobiernos en este proceso. Dado que las autoridades siguen siendo responsables de los servicios públicos prestados por las empresas, no pueden obviar su función de control sobre la actividad privada que afecta a los ciudadanos y que puede formar su opinión a la hora de legitimar los poderes públicos. De lo dicho se presume que los actores públicos protegen esos valores cuando prestan servicios públicos. Sin embargo, esto no es necesariamente así, porque la rendición de cuentas, la transparencia y la calidad, por solo mencionar tres valores públicos, no siempre están garantizados por las autoridades cuando gestionan servicios directamente.
La participación del sector privado en la prestación de servicio se produce a través de fórmulas muy diversas. A continuación, se ofrece una lista no exhaustiva de diversas manifestaciones de esta participación. Una primera manifestación es la subcontratación de servicios a una empresa por un plazo relativamente breve, de 3 a 7 años. A veces se subcontrata un servicio auxiliar (servicio de restauración o de limpieza); otras veces, se subcontrata el ejercicio de la autoridad (la gestión de prisiones en el Reino Unido o la participación en la guerra —una empresa estadounidense de seguridad tomó parte en la guerra en Irak en la década de los 2000—). Una segunda manifestación es la subcontratación de servicios por un plazo más amplio de 10 a 15 años, como por ejemplo para la recogida y el tratamiento de residuos sólidos de una ciudad. Estos plazos amplios permiten a la empresa realizar las inversiones necesarias en equipamiento y recuperar la inversión durante la operación del servicio. Una tercera manifestación consiste en el pago de acciones de impacto social, que remuneran a unos inversionistas privados el valor de las «acciones» invertidas si consiguen unos impactos sociales, como por ejemplo la acogida de los sin techo en viviendas o la reinserción de delincuentes. Una cuarta manifestación presenta iniciativas de colaboración público-privada, como por ejemplo la actuación de la autoridad para crear polos de inversión en torno a determinadas zonas de la ciudad con la ayuda de los empresarios locales. Una quinta manifestación sería el objeto de este libro, las concesiones administrativas, donde el sector privado construye, financia y opera una infraestructura que revierte al sector público después de unos 25 o 30 años. La lista de la participación del sector privado en la gestión de los servicios públicos es aún más larga, pero esta variabilidad transmite la idea de que cada fórmula de participación tiene una forma distinta de preservar los valores públicos, y la Administración actúa muy diferentemente en esas fórmulas porque puede establecer una relación de control, de cooperación o de negociación entre poderes diversos.
Este capítulo establece el marco de referencia para el resto del libro. En un primer apartado, se describen las diferencias entre las concesiones y otras figuras afines. Un segundo apartado se centra en la conceptuación de los valores públicos y la evaluación de la literatura académica sobre cómo el sector privado preserva esos valores. En el último apartado se establecen las teorías que relacionan a las partes contractuales de una concesión.
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Durante la década de los años setenta y ochenta se produjo «una privatización agresiva» en los países anglosajones (Broadbent y Laughlin, 2003, 334). Mediante la privatización, la autoridad «transfiere una parte o la totalidad de la propiedad o el control de una empresa pública al sector privado» (Hitt et al., 2000, 511). La privatización propició numerosos problemas económicos y políticos, que fomentaron que algunos Gobiernos buscaran alternativas de participación de las empresas privadas en la prestación de servicios públicos.
El resultado de esta búsqueda fue la introducción de los partenariados público-privados (PPP) que, de acuerdo con Broadbent y Laughlin (2003, 334), representan un enfoque alternativo o más «amable» a la privatización, pues permiten la participación del sector privado, al tiempo que facilitan un control más directo de la Administración. A diferencia de lo que ocurre en la privatización, la Administración mantiene la propiedad, el control y la autoridad sobre estos PPP. Lo mismo ocurre con la responsabilidad sobre la prestación del servicio y su calidad. En cambio, en la privatización las empresas privadas adoptan sus propias decisiones sobre la oferta de servicios y su calidad (Hiemstra y Horwitz, 2003, 3).
De esta forma, en el Reino Unido, se empleó el concepto paraguas de PPP a las iniciativas de financiación privada o ‘private finance initiative’ (PFI, sigla también empleada en España en círculos especializados). Estas fórmulas pueden ser un ejemplo de colaboración o de control en función de cómo se relacionen en la práctica la autoridad pública y la empresa privada. La PFI fue introducida bajo el gobierno conservador británico en 1992, pero no despegó hasta que los laboristas asumieron el poder en 1996. La implantación de las PFI implicaba una disminución de la influencia económica del Gobierno y la renovación de la infraestructura social y económica. Cuando el partido laborista ganó las elecciones generales en 1997, el término PFI fue reemplazado por el concepto «más amigable» de partenariado público-privado (PPP) (Bult-Spiering y Dewulf, 2006; Wettenhall, 2010), y su utilización experimentó una gran expansión. El plan del Servicio Nacional de Salud preveía más de 100 nuevos hospitales utilizando el modelo PFI para 2010. En 2001-02, el modelo PFI representó el 9 % de la inversión pública (The Guardian, 15 de enero de 2003) y, en 2011, había un plan gubernamental de invertir unos 200 000 millones de li-bras en infraestructura durante cinco años. Gran parte de esta inversión debería proceder del sector privado (NAO, 2011). En 2013, el Gobierno británico había identificado 684 contratos, la mayoría de los cuales duraban entre 25 y 30 años y empleaban la fórmula PFI (NAO, 2013). Por tanto, este tipo de contratos ha tenido un auge considerable en el Reino Unido.
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En la literatura académica, la sigla PPP se utiliza para fórmulas organizativas que difieren en aspectos como la jerarquía, la formalidad y el tipo de colaboración. Por ejemplo, el término PPP se utiliza para referirse tanto a asociaciones jerárquicas y formales como a horizontales e informales (Sullivan y Skelcher, 2003; Weihe, 2008). Por un lado, las asociaciones jerárquicas formales también se conocen como concesiones, que constituyen el objeto de este libro y aparecieron en los países con un Derecho Administrativo arraigado mucho antes que las PFI británicas. A pesar de la «verticalidad» de las relaciones, muchos expertos atribuyen el...
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