La valoración del suelo en la legislación urbanística: de la Ley del Suelo de 1.956 a la Ley 6/1.998, de 13 de abril

AutorMa Mercedes Castillo Solsona
Cargo del AutorProfesora Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Facultad de Derecho y Economía de la Universidad de Lleida
Páginas371-393

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I Trascendencia y objeto de la valoración

Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, valorar significa señalar el precio de una cosa y, en una segunda acepción, reconocer, estimar o apreciar el valor o mérito de una persona o cosa. Una muestra de la importancia concedida al instituto de la valoración en el ámbito del Derecho urbanístico se encuentra en nuestra propia Constitución, cuyo art. 33, tras reconocer el derecho a la propiedad privada y establecer que la función social del mismo delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes, previene, en su número 3, que"nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes".

El objeto de la valoración del suelo es la determinación de la utilidad del mismo, reflejo del conjunto de facultades en las que se plasma el contenido esencial de su propiedad1. Como pone de manifiesto Tomás Ramón FERNANDEZ2, el esfuerzo del legislador por construir sobre nuevas bases el derecho de propiedad del suelo necesita del concurso de un sistema de valoración adecuado3.

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El propósito fundamental de este trabajo es el de examinar la normativa vigente en materia de valoraciones del suelo, contenida en la LRSV. No obstante, ha parecido oportuno, antes de acometer aquel examen, referirse, siquiera someramente, a las normas sobre valoración contempladas en los textos legales que han antecedido a dicha Ley.

Y, por último, una precisión respecto de la ubicación sistemática de estas páginas. El FJ. 19° de la STC 61/1997, de 20 de marzo, que declaró la inconstitucionalidad parcial del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, tras recordar que el FJ. 6o de la STC 37/1987 reconoce que es al Estado al que compete fijar los criterios de determinación del justiprecio para impedir que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en una y otras partes del territorio nacional, señala que"a mayor abundamiento, la valoración se halla estrechamente emparentada, desde un punto de vista material, con el contenido del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas corresponde regular al Estado en los términos del art. 149.1.1° CE, aunque es el art. 149.1.18° CE el que tiene aquí una mayor relevancia".

Corresponde, pues, al Estado la competencia para establecer, con carácter general, el régimen de valoraciones del suelo, razón por la cual se examina, fundamentalmente, la normativa estatal. No obstante, y en aras de ía coherencia que debe presidir la parte de ía obra en la que este trabajo se integra, se aludirá al tratamiento de las valoraciones en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística4.

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II La valoración del suelo en los textos anteriores a la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del suelo de 1990
1. La valoración en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956

La LS 56, tras decretar, en su art. 85.1, que las valoraciones de terrenos debían efectuarse mediante el procedimiento instituido en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, estableció un sistema de valoraciones del suelo vinculado a la clasificación del mismo en rústico, de reserva urbana -equivalente al actual suelo urbanizable-, urbano y, finalmente, urbanizado y edificable. Este sistema preveía cuatro criterios de valoración: valor inicial5, valor expectante6, valor urbanístico7 y valor comercial8. Los tres primeros presentaban un carácter marcadamente objetivo, en cuanto eran el resultado de aplicar determinadas técnicas o mecanismos y coeficientes legales. En cambio, el valor comercial o de mercado se configuraba como el resultante del juego de la oferta y la demanda.

Con arreglo al valor inicial, calculado en función del aprovechamiento natural del terreno9, debían tasarse los terrenos rústicos que no ofreciesen expectativas apreciables de aprovechamiento o utilización urbanística, así como los terrenos viales y de parques y jardines, salvo que hubiesen de valorarse a efectos de reparcelación o a los sustitutivos de indemnización en dinero10. Los terrenos rústicos que ofreciesen expectativas apreciables de aprovechamiento o utilización urbanística dentro de un plazo máximo de quince años así como los terrenos de reserva urbana debían valorarse de conformidad con el valor expectante, que incorporaba las expectativas de urbanización que esta clasificación venía a añadir a la pura rentabilidad agraria11. El valor expectante tenía como límite mínimo el valor inicial, que prevalecía sobre aquél si fuese superior, y como límite máximo el valor urbanístico.

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El valor urbanístico se aplicaba a los terrenos clasificados como suelo urbano12 y se determinaba en función del aprovechamiento urbanístico fijado por el planeamiento de esta naturaleza13. Por último, debían valorarse con arreglo al valor comercial tanto los solares comprendidos en el casco de la población, como los exteriores al casco y situados en polígonos donde el desarrollo de la edificación suscitase valores comerciales (art. 93 de la Ley). No obstante, este valor, tal y como advierte LÓPEZ PELLICER14, se configuraba como un valor distinto del de especulación, ya que su determinación debía hacerse según las determinaciones establecidas por la Ley del Suelo y sus normas complementarias, en especial el art. 7.2 del Decreto de 21 de febrero de 1963.

La complejidad del sistema de valoraciones que acaba de describirse y, sobre todo, su disociación del valor real de los terrenos determinaron que la jurisprudencia optase porPage 375 acudir a la libertad estimativa del art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa de 195415, práctica a la que se opuso expresamente el art. 1 de la Ley de Valoraciones de 21 de julio de 1962. Como consecuencia de ello, en la expropiaciones urbanísticas, pasaron a aplicarse, en todo caso, los criterios de la Ley del Suelo de 1956, al tiempo que, en las no urbanísticas, la jurisprudencia continuó aplicando las previsiones contenidas en el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa.

2. La valoración en la Ley del Suelo de 1976

La característica más remarcable, a nuestros efectos, de la LS 76 fue la de vincular los valores expropiatorios con los fiscales, iniciándose así una tendencia confirmada por la legislación urbanística posterior, que profundizó en ella. Los criterios de valoración del suelo se simplifican, quedando reducidos a dos: valor inicial y valor urbanístico16.

El valor inicial, aplicable únicamente a los terrenos no urbanizables17, se determinaba por el rendimiento bruto que les correspondiese en su explotación rústica realizada o que pudiese realizarse en ellos y por su valor medio de venta a efectos de su explotación agrícola, sin tomar en consideración, en ningún caso, valores o rendimientos que tengan relación directa o indirecta con su posible utilización urbana18. El valor inicial debía ser considerado como un valor mínimo, aplicándose el valor fiscal o el de cualquier estimación pública si fuere superior19.

Por su parte, el valor urbanístico, aplicable a los terrenos clasificados como suelo urbano o urbanizable en todas sus categorías20, se fijaba en función del aprovechamiento que correspondiese a los terrenos según su situación, de acuerdo con el rendimiento atribuido a dicho aprovechamiento a efectos fiscales en el momento de iniciarse el expediente de valoración21. Las valoraciones efectuadas con arreglo al valor urbanístico tenían como límite el valor inicial, que prevalecía sobre el urbanístico cuando éste fuese inferior22.

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III La valoración del suelo en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística

En el ínterin entre la promulgación de la LS 76 y la de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del régimen urbanístico y de valoraciones del suelo, tuvo lugar la promulgación del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia...

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