Valoración del sistema español de recursos administrativos: conclusiones

AutorFernando López Ramón
Páginas827-838

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Mi labor como relatora de la cuarta sesión del XI Congreso de la AEPDA, dedicada al modelo español de recursos administrativos, es condensar en pocas líneas la esencia de las ponencias y comunicaciones defendidas, incluyendo las voces de quienes participaron en los debates. En definitiva: servir de correa de transmisión de las reflexiones, propuestas y opiniones, incluso desahogos, encauzándolas hacia el papel. Toda selección personal tiene el riesgo de ofrecer una visión sesgada de los hechos, pero espero haber sabido reflejar los puntos clave de la sesión con el matiz adecuado.

Me ha llamado poderosamente la atención el tono crítico, entre resignado, pesimista y escéptico, incluso de flagelación, que destilan las contribuciones presentadas. Y así, J.M.ª Baño León (2016: 671) se queja –con toda razón– de la «progresiva irrelevancia de la doctrina administrativa para orientar la actuación del legislador». También C. Cierco Seira (2016: 677) comienza su ponencia preguntándose si «vale la pena seguir discurriendo sobre algo que tanta frustración genera». Quiero ser optimista y pensar que en el desencanto aparente, muy natural entre quienes nos dedicamos a los entresijos de la investigación jurídica, se esconden brillantes propuestas que llevan a concluir que sí, que la discusión y el debate han merecido la pena.

I Vías previas vs. Tutela judicial efectiva

Reflexionar sobre las vías administrativas de recurso implica hablar necesariamente de la jurisdicción contencioso-administrativa, del principio de tutela judicial efectiva (artículo 24 de la Constitución) y del control judicial de la Administración (artículos 106 y 117.3 de la Constitución). Parafraseando a Harry Street, citado por J. Tornos Mas (2016: 806, en nota) si la justicia es el Rolls Royce de la solución de conflictos, quizá para determinados conflictos nos baste con un Opel Corsa, un coche menos sofisticado y lujoso, pero más ágil y fácil de aparcar, más barato, y que además consume menos. En definitiva, se trata de evitar «matar moscas a cañonazos» (J. Tornos Mas, 2016: 807). El problema radica en determinar cuáles son las moscas que podemos apartar con un simple matamoscas y cuáles los leones para los que necesitamos armas más potentes. Es decir, si existen conflictos que podemos encomendar exclusivamente a la propia Administración, cerrando la puerta del control judicial.

Es oportuno recordar ahora la sugerencia de mi maestro, el profesor J. Bermejo Vera (2015: 151) partidario de arrinconar el monopolio del control judicial para cualquier conflicto entre la Administración y los ciudadanos, con una interpretación flexible y positiva del derecho fundamental a la tutela judicial, ya que, a su juicio, el artículo 24 de la Constitución resulta un «bloqueo excesivo» para las vías alternativas. Es innegable que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Gran Sala) de 6 octubre 2015 (ECLI: EU: C: 2015:664), muy citada en los debates, ha dado un paso importante hacia un concepto ma-

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terial de jurisdicción1y que la posición de los Tribunales administrativos de contratación y, por extensión, de todas las vías administrativas de recurso, ha salido reforzada tras esta sentencia. Pero, al menos en España, el recurso administrativo no tiene un respaldo constitucional sólido y directo (Cierco Seira, 2016: 683) y, desde luego, la sustitución absoluta del recurso judicial por el administrativo queda vedada por el artículo 24 de la Constitución.

Precisamente sobre estos cimientos constitucionales versa la comunicación de J. Agudo González (2016: 791) quien, con sólidos argumentos, insiste en la necesidad de que la última palabra de los conflictos entre Administración y ciudadanos la sigan teniendo los órganos judiciales, porque lo contrario supondría una vulneración de los artículos 24 y 117 de la Constitución. La Constitución no impide que se puedan atribuir otras funciones cuasi jurisdiccionales a órganos y entidades de la Administración, pero siempre que se garantice la exclusividad de la función jurisdiccional.

No menos importante me parece reflexionar sobre cuántas instancias de recurso debe tener el ciudadano hasta llegar a quien tenga la última palabra (criterio cuantitativo, no solo material), sea esta la Administración o los tribunales. Tenemos ejemplos de cómo ni siquiera en vía administrativa se cumple la regla de limitar a uno los recursos obligatorios (como la alzada), y también es cierto que el criterio de la relevancia económica del asunto (cuantía) puede ser insuficiente para limitar cuantitativamente las instancias de recurso2.

II ¿De qué estamos hablando? Dificultades para delimitar conceptualmente las vías administrativas

Si algo parece claro es que nuestro ordenamiento jurídico no regula una sola, sino muy diferentes vías administrativas previas o complementarias a la vía contencioso-administrativa. Para situar el fondo del debate (¿de qué estamos hablando?) y comprender las propuestas planteadas, creo oportuno advertir que todos los autores asumen un concepto amplio de vías administrativas, aunque no se haya culminado la tarea de sistematizar y calificar las distintas modalidades de solución de conflictos en vía administrativa, con sus matices y

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sus consecuencias. Véase al respecto la ponencia de J.Mª Baño León (2016: 660) y la comunicación de J. Tornos Mas (2016: 804). Con todo, el debate ha terminado orientándose hacia el recurso administrativo clásico, olvidando las demás fórmulas alternativas que podrían clasificarse en las tres categorías siguientes:

A) Vías preventivas, instrumentos o fórmulas que no sirven propiamente para la resolución de conflictos, sino para evitarlos. Aquí encajan los mecanismos de participación ciudadana a través de los servicios administrativos de presentación de quejas, sugerencias y reclamaciones; en ocasiones, el ciudadano se conforma con poder expresar su descontento y que la Administración le escuche. Como dijo el Justicia de Aragón, F. García Vicente, presente en los debates, lo que al ciudadano realmente le molesta es que «no le hagan caso». La ponencia de C. Cierco Seira (2016: 693) insiste en la necesidad de reforzar el procedimiento administrativo y mejorar su calidad, porque al fin y al cabo la resolución de los conflictos entre la Administración y los ciudadanos se articula a través de una larga cadena de eslabones integrada por la serie procedimiento administrativo, recurso administrativo y recurso contencioso-administrativo, todos ellos ensamblados para tutelar los derechos de los ciudadanos.

B) Vías alternativas que sustituyen al recurso administrativo, tanto las denominadas fórmulas de autocomposición (transacción, conciliación y media-ción) como las de heterocomposición, en virtud de las cuales las partes remiten a un tercero la solución de su conflicto (arbitraje)3. Como advierte J.M.ª Baño León (2016: 661), estos medios...

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