Valoración de los modelos expuestos
| Autor | Xabier Arzoz Santisteban |
| Páginas | 133-150 |
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En el capítulo III afirmamos que el art. 93 CE produce con relación al Derecho de la Unión el efecto singular de desplazar parcialmente la Constitución como parámetro de validez: esa consecuencia jurídica se desprende de la DTC 1/2004, que solo declara un mínimo constitucional indisponible por el Derecho de la Unión. Por tanto, en las condiciones de aplicabilidad establecidas por el Derecho primario e interpretadas por el Tribunal de Justicia, la Carta de Derechos Fundamentales desplaza parcialmente a la Constitución como parámetro de validez. Ahora bien, ¿desplaza también la jurisdicción de su máximo intérprete, el Tribunal Constitucional, sobre el objeto de control que le encomienda la Constitución y su ley orgánica? Y si se mantiene intacta la jurisdicción sobre el objeto de control, ¿debe acudirse a la Carta (a los derechos fundamentales reconocidos en la Unión en general) para cubrir el hueco dejado en cuanto al parámetro de control por el desplazamiento parcial de la Constitución?
En mi opinión, el art. 93 CE es prima facie compatible con dos modelos de relación entre la jurisdicción constitucional y la Carta de Derechos Fundamentales: puede entenderse bien que, una vez que la Carta resulta aplicable de forma exclusiva y excluyente, el desplazamiento parcial de la Constitución acarrea también el desplazamiento de la jurisdicción de su máximo intérprete (modelo de separación), bien que la jurisdicción del Tribunal Constitucional se mantiene, solo se reemplaza el parámetro de validez aplicable (modelo de incorporación). Tales modelos no son el fruto de una especulación teórica. En el capítulo II de este estudio se ha expuesto a la luz del Derecho constitucional comparado la aplicación práctica de esos dos tipos básicos de modelos de relación entre la jurisdicción constitucional y la Carta de Derechos Fundamentales (o, más genéricamente, los derechos fundamentales reconocidos en el ámbito de la Unión Europea) en los sistemas constitucionales de otros Estados miembros. Cada modelo puede albergar diversas variantes, dependiendo de la fundamentación
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que se escoja y/o que permita cada ordenamiento constitucional. Estos son los modelos:
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Los modelos de separación de los estándares de protección, entre los que se incluyen tanto la variante rígida o dualista practicada por el TCF alemán como la variante de la tutela indirecta propuesta en este trabajo y articulada sobre el art. 24.1 CE (complementada con la tutela directa del cumplimiento del deber de plantear la cuestión prejudicial ex art. 267 TFUE con arreglo al art. 24.2 CE).
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Los modelos de incorporación de los estándares de protección o, desde otra perspectiva, de constitucionalización parcial de la Carta y tutela directa por el Tribunal Constitucional. Se puede optar entre, por una parte, una constitucionalización directa de los derechos de la Carta350, en virtud del art. 93 CE, o de una construcción específica que tendría que precisarse (como hizo el Tribunal Constitucional austríaco); y, por otra, una constitucionalización indirecta, como hizo el Tribunal Constitucional español en la STC 26/2014, sobre la base del art. 10.2 CE351. Sin duda
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existen diferencias entre ambos modelos, de las que prescindimos en este capítulo: en el modelo austríaco o de constitucionalización directa, los derechos fundamentales de la Carta se aplican directamente y se yuxtaponen a los derechos fundamentales nacionales y convencionales (CEDH); en el modelo español o de constitucionalización indirecta, los derechos fundamentales de la Carta no se aplican directamente, sino a través de los derechos fundamentales nacionales.
El examen de las posturas adoptadas por los Tribunales Constitucionales mencionados en las páginas precedentes permite entrever un desacuerdo básico sobre cómo acomodar la Constitución nacional y el Derecho de la Unión352. La relación que se establezca entre la Carta de Derechos Fundamentales y la jurisdicción constitucional de los Estados miembros tiene importantes consecuencias para el conjunto del sistema jurídico. En este capítulo exploraré algunos argumentos que ayuden en la elección entre uno y otro modelo de relación.
La eventual utilización (o, en su caso, la exclusión) de los derechos de la Carta por los Tribunales Constitucionales como parámetro de validez de los actos y normas adoptados por los poderes públicos nacionales exige una funda-mentación jurídica apropiada, que debe elaborarse a partir del respectivo ordenamiento constitucional: ello requiere una discusión jurídico-constitucional, que no puede soslayarse mediante argumentos de oportunidad o meras consideraciones estratégicas. Esa discusión jurídico-constitucional tiene que partir de la aceptación de que la integración europea representa un cambio constitucional353. El postulado de que el Derecho de la Unión (incluida la jurisprudencia del Tribunal de Justicia) no tiene nada que ver con la Constitución de un Estado miembro carece ya de validez. El Tribunal de Justicia es el juez predeterminado por la ley para interpretar el Derecho de la Unión y declarar su invalidez: en consecuencia, integra el contenido de un derecho fundamental reconocido por la Constitución española (art. 24.2 CE). Igualmente, la incorporación de un catálogo formal de derechos fundamentales (aunque garantías iusfunda-mentales se venían reconociendo desde antes como principios generales del Derecho) hace visible una situación de concurrencia de regímenes de derechos fundamentales, cuyas relaciones recíprocas deben determinarse con un «derecho de colisión entre derechos fundamentales» que está todavía por elaborar354.
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Sentado lo anterior, la opción por una u otra alternativa no es solo técnico-jurídica; también debe atender a consideraciones de política jurisdiccional, más concretamente de política jurisdiccional europea. Todos los Tribunales Constitucionales realizan, en mayor o menor grado, de forma expresa o implícita, una reflexión en este sentido355. La garantía de la primacía de la Constitución que sus normas reguladoras suelen encomendar a los Tribunales Constitucionales (en el caso español, el art. 27.1 LOTC) no les impide prestar atención a otro tipo de consideraciones, que pueden ser más o menos conexas con aquella garantía o más o menos alejadas e independientes356. La doctrina científica acepta que los altos tribunales también pueden desarrollar políticas o estrategias judiciales en relación con el espacio jurídico europeo357, además —claro está— de las que puedan provenir de los propios órganos políticos nacionales358. A grandes rasgos, las consideraciones político-jurisdiccionales que efectúan los Tribunales Constitucionales europeos en sus relaciones con el Derecho de la Unión Europea se pueden adscribir a tres grandes líneas estratégicas: afirmar y proteger la autonomía del propio orden constitucional, facilitar el proceso de integración europea ofreciendo un engarce al Derecho de la Unión en el ordenamiento jurídico, y contribuir al desarrollo de un emergente Derecho constitucional común europeo, ofreciendo inspiración
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tanto a los tribunales europeos como a los Tribunales Constitucionales de otros Estados359.
Se admite pacíficamente que, a través del recurso de amparo, allí donde existe, los Tribunales Constitucionales pueden controlar indirectamente la aplicación del Derecho de la Unión, en la medida en que el incumplimiento de dicho Derecho afecte directamente a los derechos fundamentales constitucionales360. En esa medida los Tribunales Constitucionales contribuyen a garantizar, aunque sea parcialmente, la autonomía del Derecho de la Unión361.
Esta función de garantía parcial e indirecta de la autonomía del Derecho de la Unión tampoco es ajena al Tribunal Constitucional español, aunque no sea excesivamente visible: de hecho es más visible en otros procesos constitucionales que en los recursos de amparo. En cuestiones relacionadas con la distribución competencial ha declarado en diversas ocasiones que las Comunidades Autónomas pueden adoptar las disposiciones necesarias para desarrollar la normativa europea y regular las operaciones de gestión que les corresponden, «en el marco del Derecho europeo y de las normas estatales de carácter básico o de coordinación»362 o sin «rebas[ar] la linde establecida por la normativa comunitaria y la estatal básica o de coordinación»363. Si el Derecho de la Unión no es canon de constitucionalidad, ni directo ni indirecto, es totalmente innecesario que el Tribunal Constitucional recuerde tales límites. Si los recuerda, es porque considera que no puede ignorarse la importancia del cumplimiento del Derecho de la Unión en una adecuada articulación entre ordenamientos en el momento de creación de normas jurídicas por los poderes públicos internos, cuestión esta que no puede ser completamente ajena a su función constitucional. Igualmente, la frecuencia e intensidad de ocasiones en las que el Tribunal Constitucional acude a los actos y normas del Derecho de la Unión en busca de auxilio interpretativo que le permita determinar el alcance de las normas estatales (sobre todo cuando estas traen causa de aquellas y constituyen, a su vez, parámetro mediato de constitucionalidad de las normas autonómicas) implica que, se sea consciente o no, se está procurando una interpretación conforme con el Derecho de la Unión de las normas que constituyen parámetro directo o mediato de constitucionalidad. La pregunta que cabe plantearse es la siguiente: ¿por qué si se aceptan con normalidad esa deferencia hacia el ámbito compe-
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tencial europeo e incluso esa búsqueda activa de la interpretación conforme en el ámbito de la distribución competencial (esto es, en el momento de la creación...
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