Validez y límites del método abierto de coordinación en la política de empleo comunitaria

AutorEdurne Terradillos Ormaetxea
CargoProfesora Titular de Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Universidad del País Vasco (UPV/EHU).
Páginas71-90

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1. Introducción

El proceso de construcción europea iniciado en términos jurídico-políticos con los Tratados de Roma de 1957 (CEE y EURATOM, si bien con ante- rioridad pueda citarse el Tratado de la CECA -París, 1951), caracterizado por sacralizar la filosofía liberal y abanderar un sistema propicio para que sus empresas ganaran en competitividad -o al menos, no la perdieran-, frente a los Estados Unidos y el Japón, ha tenido notables repercusiones sobre la política social y el empleo1. A este hecho se añaden las enormes diferencias existentes entre los sistemas nacionales de relaciones laborales, configurados y alimentados por sus propias características históricas, sociales y culturales, amén de ciertos datos menos sustanciales que han bloqueado un desarrollo ulterior de la legislación laboral a nivel comunitario2. En ese desarrollo segado por diversas circunstancias también debe destacarse la empedernida oposición al avance social encabezada por el Reino Unido y lucrada por otros Estados miembros; así como la falta de capacidad real de las organizaciones colectivas europeas para liderar el progreso en materia social, que tampoco ha contribuir a construir un Derecho social europeo.

La política económico-proteccionista llevada a cabo por la Unión Europea pronto se demostró insuficiente ante la amenaza que, para los mercados estatales europeos, representaba la mayor dimensión de los gigantes empresariales japoneses y norteamericanos, dimensión favorecida por los avances tecnológicos y que desafiaba con convertir a Europa en una "colonia económica y tecnológica". Con una apuesta firme en pos del crecimiento de las empresas, imprescindible Page 72 para el auge económico, se perseguirá entonces el desarrollo de la capacidad de competencia industrial de las empresas europeas, a base de la configuración de un gran Mercado Único.

Tras cierto impulso dado a la política social a lo largo de la primera mitad de la década de los ochenta, fruto del Primer Programa de Acción Social, 1974, y de otros que lo secundaron, elaborado el primero a colación de la mundialmente conocida como "la crisis del petróleo", aquélla quedó empantanada en los años venideros. Este panorama apenas cambió con la aprobación de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989, texto que tuvo un valor programático, pero sin eficacia jurídica. Por otra parte, los visos del "euroescepticismo", nacidos al cobijo de ciertos Estados miembros, calaron en toda la Unión, y acentuaron las posiciones "patrióticas", de resistencia a la pérdida de cuotas de soberanía estatal. En este contexto emerge un nuevo principio, de "subsidiariedad", que llama al repliegue de la acción normativa de la Unión a favor de los Estados miembros (vertical) o de los interlocutores sociales (horizontal). Ese principio, hijo de una época de grave crisis institucional de la Unión Europea, pero también fruto de su expansión territorial, así como de la expansión cualitativa de su actuación en materia social tras las novedades introducidas por el Acuerdo sobre Política Social anejo al Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992), se manifiesta en nuestra disciplina en otra vertiente, amén de la vertical: la horizontal. Conforme a esta dimensión del principio de subsidiariedad, se da prioridad a los interlocutores sociales europeos, que hipotéticamente suplantarán a los órganos legislativos europeos en cuanto a las posibles propuestas del ámbito de la política social. El art. 138 TCE (art. III-211 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, versión actualizada a 7 de noviembre de 2007. En adelante, TFUE) recoge que la Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel comunitario y facilitar el diálogo entre ellos. A partir de este diálogo social, esos interlocutores podrán establecer "relaciones convencionales, acuerdos incluidos" (art. 139.1 TCE, art. III-212 TFUE).

Por todo ello, al día de hoy, y tras medio siglo de proyecto europeo, ni siquiera puede hablarse propiamente de un Derecho del Trabajo a nivel europeo (existe una quincena de directivas de Derecho del Trabajo, de las cuales casi la mitad lo son sobre la igualdad de trato), a la espera de que verdaderamente se terminen por abrir los nuevos horizontes propiciados por las novedades introducidas por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (aprobada el 18 de diciembre de 2001 en el Consejo Europeo de Niza). Es decir, en la actualidad la columna vertebral de la Europa social -empleo incluido- sigue estando sustentada por los Estados miembros, y la Unión Europea sigue careciendo de posibilidades de actuación en materia de derechos fundamentales y libertades públicas.

A pesar de que el proyecto de construcción europea haya avanzado en el recorrido desde su finalidad originaria de constitución de un gran Mercado Común hasta la creación de un poder político como tal (con sus limitaciones), ahora más que nunca y precisamente debido a ese cambio cualitativo, parece que emergen con más énfasis las denuncias al "déficit" de legitimidad democrática de sus instituciones. Por su parte, hoy como ayer, muchas de las políticas comunitarias sobre las relaciones laborales y el empleo siguen situándose a nivel geográfico-estatal, y hay factores que contribuyen a que siga siendo así: la ya sempiterna crisis de identidad europea, la inminente ampliación a veintisiete de la Unión Europea y el no menos importante "no" a la Constitución Europea dado por algunos de los Estados fundadores de la UE, Francia y Holanda. De ahí que el recurso al llamado "Método Abierto de Coor-Page 73dinación" (MAC), técnica del soft-law3, pare- ce erigirse en la panacea.

El MAC -o método a través del cual se ejercitan las competencias comunitarias de coordinación-, es un proceso en que los Estados miembros coinciden en objetivos comunes, preparan sus planes nacionales de reforma y examinan las actuaciones de los otros como medio de aprendizaje de sus éxitos y fracasos, y se concibe como una fórmula original de implementación de la política de empleo supranacional4. La aproximación al "Método Abierto de Coordinación", realizada por el Consejo Europeo de Lisboa, define a éste como un "planteamiento totalmente descentralizado de acuerdo con el principio de subsidiariedad, en el cual la Unión, los Estados miembros, los niveles regionales y locales, así como los interlocutores sociales5 y la sociedad civil, participarán activamente, mediante distintas formas de colaboración". En las conclusiones de ese Consejo se distinguen hasta cuatro fases en su aplicación6:

1) el establecimiento de directrices para la Unión con calendarios específicos para lograr los objetivos que establezcan a corto, medio y largo plazo; 2) la fijación, cuando proceda, de indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores con búsqueda mediante su comparación de las prácticas más idóneas; 3) el plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, fijando objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin desconocer las diferencias nacionales y regionales y,

4) el organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como proceso de aprendizaje mutuo7.

¿Se abre así una nueva fase en el proceso que comienza en Maastricht con el impulso al diálogo social -y con él, a la autonomía colectiva como fuente de creación de normas-, así como al principio de subsidiariedad y que pasa por la decadencia material de las directivas sociales? El "método" abierto de coordinación ¿se opone en clave alternativa o complementaria al método tradicional de creación de Derecho Europeo, o tiene visos de convertirse en "el método" Europeo? En la dialéctica del MAC, ¿vuelven a imponerse las tesis economicistas, o "lo social" gana terrero frente a éstas? En el seno de la doctrina, sobre todo en el marco de los autores en Derecho Europeo, el MAC suma, a partes iguales, tantos puntos como resta enteros; por eso, conviene analizar sus pros, pero también, sus contras8, a partir de las señales que se han ido dejando en esta introducción9.

2. El MAC: Un método con buenos resultados frente al problema común del desempleo : límites
2.1. Notas acerca de la política de empleo a partir del nuevo Título VIII del Tratado de Ámsterdam

No es casualidad que sea el empleo uno de los ámbitos para el cual se ideó el llamado Método Abierto de Coordinación (MAC) y elPage 74área donde en primer lugar ha empezado éste a ponerse en práctica. Aunque el caso español sea otro, y el índice de empleo haya ascendido exponencialmente desde los años 90 del siglo pasado hasta la actualidad, lo cierto es que el alto desempleo continúa siendo el problema económico y social más grave de muchos Estados miembros10. El Libro Blanco de la Comisión Europea titulado "Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI"11 provocó un intenso debate, cuyos ecos continuaron a partir de la fecha de su publicación, 1993. Desde entonces, la Unión Europea -como ente supranacional, por primera vez12- se cuestiona la manera de garantizar puestos de trabajo duraderos y mejores oportunidades para las personas desfavorecidas en busca de empleo. Pero, al hilo de ese debate, la UE también empezó a cuestionarse cómo equilibrar los principios de solidaridad y competitividad en el desarrollo de sus políticas de empleo (Goetschy, 1999). Precisamente a raíz de este debate, se consagra al empleo como "ámbito de interés común" del conjunto de los Estados miembros y como uno de los objetivos de la Unión Europea (art. 2, Tratado de Ámsterdam). Además, el Tratado incorpora un nuevo Título VIII dedicado, en exclusiva, al empleo, pero que tan sólo reconoce competencias de coordinación a favor de la UE13. El art. 126 TCE (III-204 TFUE) reconoce claramente ese indudable protagonismo de los Estados miembros en la política de empleo14 y son llamados a contribuir al logro de los objetivos contemplados en el art. 125 TCE (III-203 TFUE).

Con Ámsterdam, en la muy especial Cumbre de Luxemburgo de 199715, los Jefes de Estado o de Gobierno europeos adoptaban la Estrategia Europea de Empleo (EEE) -definida en el Tratado-, así como el primer grupo de "directrices para el empleo" -o áreas prioritarias de acción-16, con el objetivo de desarrollar una política de mercado laboral más activa que en el pasado. Con esta formulación implícitamente se acogía un principio filosófico de nuevo cuño y de gran alcance, el "principio de activación"17, que, entre otros lemas, predica que los ciudadanos no sólo tienen derechos, sino también obligaciones, como la obligación de trabajar18.

En lo que aquí interesa, esa política debía concentrarse no sólo en mantener los ingresos de los parados, sino que debía plasmarse en medidas preventivas que hicieran hincapié en la capacidad de las personas en busca de empleo para ocupar un puesto de trabajo -"empleabilidad"19-, en el espíritu de empresa, en la adaptabilidad de los empresarios y los trabajadores al cambio económico y tecnológico, y en la igualdad entre mujeres y hombres así como de las personas con disca-Page 75 pacidad20. En definitiva, la Cumbre de Luxemburgo supuso el compromiso de los Estados miembros de coordinar las políticas nacionales de empleo21 en un ciclo anual que funciona del modo que se expresa en el art. 128 TCE (III-206 TFUE)22; de ahí que pueda sostenerse que el MAC tiene fundamento en el Tratado.

2.2. El relanzamiento de la Estrategia de Lisboa

Sin embargo, los malos resultados obtenidos a partir de la primera evaluación de la Cumbre de Lisboa y de su no bien medido objetivo de lograr que la sociedad europea fuera la más competitiva del mundo en 201023, invitó a revisar las políticas de empleo -y los criterios allí empleados- tanto a cargo de la UE como de los Estados miembros24. A partir del conocido como Informe Kok25 y tras el apremiante mensaje del Consejo de Bruselas de junio de 200526, en ese contexto del relanzamiento de la Estrategia de Lisboa, el Consejo Europeo aprueba las directrices integradas para el crecimiento y el empleo 2005- 2008 (constituidas por las orientaciones generales de las políticas económicas, que garantizan la coherencia económica general de las tres dimensiones de la Estrategia, y por las directrices para el empleo).

El nuevo ciclo de gestión a tres años vista, propugnado en la revisión a medio término de los objetivos propuestos en la Agenda Social Europea aprobada en Lisboa, se materializa en las citadas directrices integradas. A partir de su publicación, éstas debían plasmarse en los contextos nacionales. Los Estados miembros, teniendo presente el calendario propuesto por la Comisión, tenían que elaborar unos programas nacionales de reforma ambiciosos, que respondieran a sus necesidades y situaciones específicas y reflejaran este enfoque integrado y coherente entre las políticas macroeconómicas, las microeconómicas y las de empleo. Para que el reajuste fuera efectivo, el Consejo Europeo decidió reforzar la coherencia y la complementariedad de los mecanismos existentes poniendo en marcha un nuevo ciclo de gobernanza27. En opinión del Consejo, estas mejoras simplificarían considerablemente los procesos y deberían facilitar la adaptación y la puesta en práctica de las prioridades identificadas a escala nacional (1.3). Por otra parte, la Comisión presentaría un programa comunitario de Lisboa, que abarcará el conjunto de las medidas que se deberían emprender a nivel comunitario (punto 11). El Programa Nacional de Reformas de España "Convergencia y Empleo" (PNR 2005-2008), aprobado el 13 de octubre de 2005, incorpora las nuevas pautas diseñadas por ese nuevo marco de gobernanza que arranca con el Libro Blanco citado.

En la última evaluación de los PNR, la Comisión Europea (véase the Communica- Page 76 tion from the Commission to the Spring European Council - Implementing the renewed Lisbon strategy for growth and jobs)28 observa que el MAC es un método de acción con efectos positivos que empiezan a ser confirmados29. Según la Comisión, la Estrategia renovada de Lisboa para el Crecimiento y el Empleo se basa en dos sólidos pilares. El primero se sustenta en una asociación destinada a garantizar que esa Estrategia sea verdaderamente asumida en Europa a todos niveles. El segundo es un programa de políticas para modernizar la economía europea y ofrecer los sistemas sociales necesarios para afrontar los retos de la globalización. El calado del principio de subsidiariedad es aquí patente, así como el indisimulado objetivo europeo de "modernizar" los modelos sociales europeos30. De acuerdo con la Comunicación citada, la reformulada Estrategia ha producido resultados en ambos frentes y los Programas Nacionales de Reforma (PNR) han demostrado su eficacia para combinar las prioridades de actuación nacionales y europeas y aunar las reformas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo.

Más en concreto, esa Comunicación asegura que "el efecto de las reformas se hace palpable y empieza a sentirse en el crecimiento y en el empleo" no sin reconocer que "este aumento del crecimiento y del empleo es en parte cíclico, pero también debido a las reformas de Lisboa". Los nuevos instrumentos aplicados para excitar la productividad y el empleo se adecuan perfectamente al "nuevo dinamismo que la ampliación ha traído consigo. Al ser las economías de los Estados miembros cada vez más interdependientes, los efectos positivos de las reformas para estimular el crecimiento y el empleo en un Estado miembro -en especial las economías de mayor dimensión- se hacen sentir en todos los demás". En resumen, "las reformas estructurales aplicadas en toda la Unión resultan más rentables que las aplicadas de forma aislada".

Son varias las ocasiones que la Comunicación aprovecha para convencer de los parabienes de fomentar la competición entre los Estados miembros en función de la comparación de sus indicadores de empleo. A partir de la premisa de la insoslayable interconexión de todas las economías mundiales, fruto de la globalización de la economía y, con más razón, de las economías de la zona euro, subraya la "necesidad de que la Comunidad y los Estados miembros colaboren estrechamente para hacer realidad la visión de una UE dinámica, competitiva y basada en el conocimiento, capaz de afrontar el futuro con confianza". La virtualidad del "benchmar- king" es también recalcada en la Comunicación cuando se recoge que "si todos los Estados miembros introducen reformas juntos, los efectos (positivos de una reforma fructífera que impulse el crecimiento y el empleo) se verán considerablemente reforzados". No sólo se preconizan los óptimos resultados de la exportación de buenas prácticas entre los Estados miembros, sino que se constata que "todos los Estados miembros han adoptado programas nacionales de reforma y están revisándolos para incorporar prioridades definidas a nivel comunitario así como ideas sobre buenas prácticas de otros Estados miembros"31. Lo anterior viene a demostrar Page 77 que el MAC es algo más que una simple fórmula de coordinación y, al contrario, se erige como "el método" que engloba a las distintas aplicaciones del soft law32. No sólo eso: la otra "pata" de la aplicación del MAC, esto es, la nueva gobernanza o la implicación en la toma de decisiones de cuantos más agentes mejor, también está empezando a demostrar su valía como estructura útil para la gestión de reformas económicas en Europa.

2.3. Las carencias del MAC como fórmula de resultados

Que los buenos resultados de la Estrategia renovada de Lisboa, con el MAC y la buena gobernanza como referencias indiscutibles, han comenzado a notarse es un hecho, aunque no esté tan claro qué debe entenderse por "buenos resultados". Asimismo, aflora el sentimiento de que la Comisión vitorea a los modelos de empleo y protección social más viables desde un punto de vista exclusivamente financiero.

En realidad, es muy difícil distinguir entre las medidas que, de todos modos, hubieran adoptado los Estados miembros y las que tomaron por presión de la EEE33. Además, no es fácil evaluar si el aumento del empleo se debe a reformas estructurales del mercado (asociadas al EEE) o se debe al crecimiento de la economía. Con todo y con eso, lo que parece más claro es que se tiende hacia la emulación de las políticas de empleo más "viables" desde un punto de vista exclusivamente financiero34. En la propia Comunicación de la Comisión de 200635 se apunta que "hay un reconocimiento más claro de que, en el proceso de modernización de la protección e inclusión sociales, no es posible disociar la adecuación de la protección de la viabilidad financiera". Por eso se observa que las acciones a favor del empleo están subordinadas a los objetivos de estabilidad y convergencia nominal; lo que provoca, por su parte, que las acciones referidas a las reformas estructurales de los mercados generalmente poco tienen que ver con ellas36.

Los recurrentes principios de activación, flexiseguridad, adaptabilidad, no hacen sino recordarnos que las políticas sociales deben conciliar los intereses empresariales y de los trabajadores. De ahí que deba subrayarse que una cosa es la cantidad de empleo que proporciona la EEE y el método asociado (MAC) y otra, la calidad de ese empleo37. Si se asigna prioridad a la reducción de las tasas de desempleo no se puede evitar que el empleo creado sea de baja calidad: trabajo a tiempo parcial, mal pagado, trabajos inseguros.... aparte de que se exacerban las diferencias laborales entre los sexos. De ahí que se concluya que el MAC adolece de legitimidad, a menos que se comparta que sea la calidad de los resultados lo que aporta legitimidad a una política dada38. Política que deberá pasar por Page 78 un necesario debate, como mecanismo de control, toda vez que el MAC se aplica en mate- rias de sensible contenido social-demócrata. Se critica que los Estados utilicen la ortodoxia europea para esquivar debates públicos necesarios en la creación legislativa, de manera que los esfuerzos para democratizar el MAC deberían enfocarse al nivel nacional39.

La disparidad entre el plano de las ideas/ debate y el plano de los resultados viables es creciente. La tutela a partir de indicadores prioritariamente económicos nos lleva a una perpetua búsqueda de la eficiencia, que pare- ce anteponerse al deseo de redistribución40. Hay una alerta generalizada hacia las perversas consecuencias de sacar de contexto las mejores prácticas y aplicarlas mecánicamente, ya que corren el riesgo de no producir los resultados deseados41. Además, entre los participantes de ese campeonato puede aflorar una sensación de "ganadores o perdedores" que, a su vez, conduzca a una nueva tensión/crisis interestatal. En otras palabras, aún siendo el MAC un método que quiere ahondar en la convergencia europea, se corre el riesgo de que termine provocando un discurso de competitividad entre Estados que aboque a la UE a una nueva crisis institucional, lo que llevaría aparejado un mayor debilitamiento de aquélla.

Además, aunque esté claro que hay algunos resultados positivos, la Comisión insiste constantemente en que sólo es un comienzo y que los datos no son definitivos. Por eso se están escuchando voces42 que ponen el énfasis en las dificultades que entraña la coordinación en materia de empleo: es difícil que los Estados se avengan a una convergencia gradual a partir de las discusiones de los expertos43. Otros autores son todavía más tajantes y contrarios a los beneficios de la aplicación del MAC en su faceta "coordinadora" y coinciden en que "no garantiza una adecuada interrelación entre las diferentes actuaciones políticas adoptadas ni una estrategia común entre ellas"44. Aún así, todavía persiste la confianza en el MAC como método que puede reforzar a la UE en su empedernida crisis de identidad.

3. El MAC y la UE frente a su crisis identitaria: límites

Ya se ha adelantado que la fuerza que el MAC está adoptando en la creación de Derecho Europeo trae causa directa del impulso al principio de subsidiariedad, en sus dos vertientes45. Si nos detenemos en el principio de subsidiariedad horizontal -en concreto, en el instrumento que le sirve de amparo, el diálogo social-, deberá asimismo anotarse que los acuerdos sociales que últimamente se han adoptado prescinden del marco legal que las decisiones europeas (directivas) pueden proporcionarles para resolver los problemas de eficacia jurídica que aquellos aquejan, tal y como señala el Tratado en su art. 139.2 TCE (III-212)4647. La adopción de acuerdos socia- Page 79 les europeos cuya incorporación al marco de los Estados miembros deberá pasar por su "nacionalización", vía los procedimientos de negociación colectiva que estén vigente en ese país, dice bastante acerca de la reticencia de los Estados miembros a ser estandarizados en cuanto a sus relaciones laborales -y más allá de éstas- se refiere.

La cuadratura del círculo parece cerrarse con la instauración del MAC, método del cual se ha dicho que sirve como solución institucional y procedimental para conducir las prioridades sociales nacionales en el ámbito europeo, al tiempo que se preserva la diversidad nacional48. Recuérdese que, en la Cumbre Extraordinaria de Lisboa49, se proponía un planteamiento del MAC totalmente descentralizado de acuerdo con el principio de subsidiariedad50.

La situación política reinante en la Cumbre de Lisboa era especialmente favorable para proponer la práctica de una fórmula como el MAC. En pleno proceso de convergencia de la Unión Monetaria Europea (UME), los países miembros buscaban apoyos para esa unión, mientras que "presionaban" a la UE para que diera pasos en la órbita de la EEE. De esta forma, los Estados miembros querían demostrar ante sus respectivas sociedades que había un equilibrio entre los campos económico y social y el empleo51. Sin embargo, igualmente, contribuyó la EEE a la consolidación de la Unión Monetaria, en cuanto que aquélla se proveyó de un método innovador: la coordinación52. Es más, como afirma Barnard (2006, 25) las obligaciones e interdependencias generadas por la UME señalaron la necesidad de cierta forma de coordinación de las políticas transnacionales en el campo del empleo: el título sobre el empleo del TCE fue la respuesta de la UE a esas exigencias. El creciente desempleo, los diferentes puntos de vista de los países miembros en relación con la respuesta que la UE debería otorgar a ese problema y la inexistencia de un modelo dominante ni de un actor capaz de influir la elección de sus socios, abundaron en la implantación del proceso de Luxemburgo53.

A pesar de que no es dable comparar los efectos de una competencia de armonización a favor de la UE con esta otra de coordinación que se analiza, parece que es lugar común en la doctrina que los Estados miembros, implícitamente, han querido que se fuera dando cierta uniformización en sus políticas de empleo. Los atractivos que presenta el MAC son varios y los Estados miembros empezaron a confiar en los réditos políticos que pudiera concederles un método de integración muy "light", por coordinación; se persuadieron de que de esta forma seguirían conservando, hacia fuera, sus señas de identidad nacionales; se convencieron de que la convergencia europea en materia de empleo, tema central de las relaciones laborales de un país, vendría dada por los hechos, por las estadísticas más competitivas que, a la postre, terminarían convenciendo a los países más euroescépticos.

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En breve, el MAC combina la autonomía/interdependencia entre los Estados miembros y busca el "efecto rebote" de lograr el reforzamiento de la unidad dentro de la UE, a base de imitar a los países más competitivos. En otras palabras, el objetivo central de la coordinación es animar las reformas nacionales pero si, además, siquiera indirectamente se consigue la convergencia entre Estados en materia de empleo, ésta será bien- venida54. De nuevo, parece que entre los auto- res es punto de encuentro que procesos como la EEE podrían presentar ventajas tanto para los Estados miembros como para la UE, en sí misma, contribuyendo a la construcción de una coordinación supranacional55. Con el MAC, método integrado en la EEE, se conseguiría más Europa sin Europa, que prescindiría de un Derecho armonizador, de un Derecho coercitivo. En definitiva, la aproximación de las políticas de empleo de los distintos Estados miembros se efectuaría sin un Derecho por antonomasia.

Pero esa convergencia, ¿alcanza también al nivel regional y local? El primer Informe Kok "Jobs, jobs, jobs", de noviembre 2003, para el caso de países con estructuras políticas descentralizadas, animaba a la implementación de un método abierto de coordinación entre los niveles gubernamentales "nacional" y "regional". El trabajo citado señalaba que: "Ello implicaría introducir una abierta y transparente negociación entre los gobiernos nacional y regional con vistas a acordar objetivos regionales y mecanismos de información y control" (p. 56)56. Por la íntima relación que este nuevo tema tiene con el siguiente epígrafe, lo desarrollaremos en ése.

4. El MAC y la nueva gobernanza europea frente a la europa burócrata y el déficit de democracia institucional: límites

En el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 2001 (cit.) se hacía un análisis crítico-constructivo sobre la manera en que la UE utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos, labor que se quiso anticipar con éxito -sin lograrlo- a la modificación de los Tratados comunitarios, para que estos tuvieran el mayor y mejor respaldo posible. El Libro Blanco proponía colocar el proceso de elaboración de las políticas de la UE ante los ojos de los ciudadanos, con el fin de asociarlo a un mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación, y con el añadido de que se tradujese en una mayor responsabilización de todos los participantes. Más en concreto, los cambios propuestos en el Libro ofrecían pautas para alcanzar un mayor grado de participación y apertura de los procedimientos de elaboración de normas comunitarias, cambios que pasaban por "introducir una mayor flexibilidad en los métodos de aplicación de la legislación comunitaria que permita tener en cuenta las peculiaridades regionales y locales" y por "establecer y publicar un conjunto de normas mínimas de consulta sobre la política de la Unión Europea". La transparencia y "formulación participada" de la normativa comunitaria, así como su simplificación, labor en la que deberían implicarse todos los agentes, era, en suma, el último objetivo del Libro Blanco. Pero su labor había empezado antes, con el MAC, método que aparece como una ruptura de los procesos tradicionales de elaboración de las normas a escala comunitaria57. Con todo, la aplicación del MAC según fue inicialmente concebida ha tenido que ser redefinida58, entre otros aspec- Page 81 tos, en el que se refería al contenido de objetivos estratégicos, excesivo, recogido por prime- ra vez en la Agenda Social Europea aprobada en Lisboa59.

Sin que se haya traído a este trabajo el cuadro de relaciones entre los diversos protagonistas implicados en la puesta en práctica del MAC, debe haber quedado claro que "the EEE represents an interplay among different levels of governance, though the dominant actors remain the European Commission, the acting EU Presidency, the EU Social Affairs Council (with its Employment Committee), and the Member Status"60. Por eso, se ha calificado el MAC como "an horizontal method of EU governance"61.

Con la continuidad del MAC, éste no puede seguir considerándose como un método transitorio sino que su consolidación es tal que ha llegado a ser catalogado como un modo típico de gobernanza62. Es más, se trataría de un método ideal con capacidad para sistematizar cuando es necesario integrar políticas distintas; ideal "in a globalised context that leads to a dissemination of centres of power as much as an emergence of issues of a transnational dimension"63. En realidad, las aproximaciones doctrinales al MAC coinciden en situarlo dentro la literatura sobre la gobernanza multi-level64. Se parte de la premisa de que en un mundo globalizado y complejo los mecanismos tradicionales de regulación son insuficientes, aunque está por ver si la llamada a la participación de todos los niveles de decisión política es efectiva y real. Otros autores65 van incluso más allá y destierran el mito del MAC como método de gobernanza supranacional, siquiera intergubernamental, "but one that is genuinely joint and multilevel in its operation".

En efecto, la Comisión quiere fomentar la presencia de los ámbitos infraestatales a través del establecimiento de "redes de regiones y ciudades" para estimular los intercambios de buenas prácticas en materia de innovación... y para conducir a las regiones por la senda del cambio económico66. En relación con la situación española, el Programa Nacional de Reformas de España "Convergencia y Empleo" (2005-2008), aprobado el 13 de octubre de 2005 (PNR), contiene algunas garantías más en comparación con el que fue su predecesor, esto es, el Plan de Acción para el Empleo del Reino de España para 2004. Este otro plan, según reconoció la doctrina más autorizada67, dio una respuesta excesivamente sucinta a la exigencia de nueva gobernanza. Fruto de su compromiso con la Estrategia de Lisboa, el Gobierno español nombró un Coordinador Nacional y creó una Unidad Permanente de Lisboa (UPL) para elaborar el PNR actualmente en vigor. Tal y Page 82 como se recoge en el PNR, España estableció también los mecanismos para que la sociedad española participara en la elaboración y seguimiento del PNR. Los interlocutores sociales (CEOE-CEPYME, UGT y CC.OO., así como la Confederación Empresarial Española de Economía Social -CEPES- y la Confederación Española de Directivos y Ejecutivos -CEDE-) fueron invitados a expresar sus prioridades, realizaron sus aportaciones y, se asegura, serán convocados para la evaluación y seguimiento continuo68.

La implicación de todos los actores en el logro de un óptimo nivel de empleo69 está presente en distintos documentos de la Comisión70, aunque apenas se repara en la coordinación entre la estructura estatal y regional71. Es cierto que se pone especial énfasis en la comunicación e información entre la UE, el Estado y los interlocutores sociales, agentes todos que deben unir sus esfuerzos en pos del fomento del empleo. No obstante, no se identifican los pasos concretos para garantizar la coordinación pretendida72. Esa carencia puede deberse a que no son tantos los Estados miembros con estructuras político-organizativas descentralizadas73, aunque en ningún caso la justifica.

Por eso la pregunta que aflora es si con la aplicación de esta fórmula efectivamente se gana más democracia en la elaboración de las políticas de empleo, o por el contrario se siguen repitiendo los mismos esquemas de relación UE-Estados miembros74. Son bastantes los autores que critican el excesivo protagonismo de la Comisión en el proceso descrito en el art. 128 TCE (III-206 TFUE) en detrimento de otros poderes75. En esa línea, alertan sobre la poca intervención del Parlamento76, que va a tener que ser redefinida en un futuro77 o el escaso, incluso residual, papel que en todo esto se depara al TJCE78. Barnard, por ejemplo79, además de denunciar la escasa intervención del Parlamento y la ausencia de una implicación efectiva de los interlocutores sociales80, cataloga el EEE y la Page 83 Estrategia de Lisboa como métodos más cerrados, elitistas y menos democráticos que el método comunitario clásico; por no extendernos a los problemas que presenta la efectiva implicación de la sociedad civil en todo ese proceso81. En definitiva, son muchos los flancos abiertos que plantea el MAC, no tanto en el papel como en la realidad de la praxis. Esto no quiere decir que deba ahora alabarse el método tradicional de creación de Derecho comunitario sino que la elaboración en paralelo de otro método que bebe de las fuentes del soft law en esta Europa ampliada, ya de por sí difícil de gestionar, método en el que participan variados y numerosos agentes, es casi imposible de ser cumplido en la práctica. Que en la Cumbre de Lisboa no se previesen estas dificultades o que por el contrario se prefirió desconocerlas en beneficio de los réditos que genera este método es una incógnita que aflora de todo este estudio.

5. El MAC más allá del empleo: crítica

Cuando el Derecho comunitario europeo se provee de más competencias en el área social y el empleo, empiezan a emerger principios y métodos que flexibilizan la armonización y convergencia del Derecho Social. Los buenos resultados atribuidos al MAC han hecho que el método se exporte a otras áreas, como las reformas económicas estructurales, la sociedad de la innovación y del conocimiento, la lucha contra la exclusión social, la educación, el aprendizaje permanente y la modernización de los sistemas de seguridad social (incluidas las pensiones y la protección social). Son todas éstas materias que se incluyen en la agenda de la UE82 y que sirven al pregonado objetivo estratégico de convertir a la UE en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo83.

Al tiempo que se constata cierta ralentización en la aprobación de directivas de índole social, en un momento que la negociación colectiva europea, si acaso con un nuevo rumbo (acuerdos "libres"), no termina de despegar como técnica de elaboración de normas, el MAC se extiende a cada vez más áreas y va incluyendo materias sensiblemente estatales en la agenda europea, con un ritmo trepidante. Incluso algún autor84 pronostica que el MAC puede resultar un método que permita a la UE tratar materias fuera de las competencias conferidas por el Tratado a la UE, si hay voluntad política para ello, habría que añadir. Como Maastricht permitió la "europeización" de algunas materias sociales a través de la promoción de la negociación colectiva europea -proceso del que pueden concluirse acuerdos sociales sobre temas cuya competencia no sea ni exclusiva de la UE ni compartida por ésta y los Estados miembros-, lo mismo el Tratado de Ámsterdam, que incorpora las claves de la EEE -con el MAC- puede redirigir materias de competencia nacional al ámbito europeo; de la misma manera que puede reorientar materias de ámbito nacional hacia el ámbito de laPage 84 negociación colectiva europea85. De hecho, la extensión del MAC a materias para las cuales no fue diseñado se ha justificado "por tratarse de materias en las que la identidad y la diversidad nacionales constituyen una impronta que no se quiere o no se puede superar"86.

Este temor -para muchos- no opera tanto en relación con el área del empleo, sino en relación con la extensión de este método a otras áreas87. Incluso se teme que la propia existencia del MAC pueda inhibir reformas ambiciosas del Tratado en la esfera social. Por otra parte, la diferenciación de las esferas de actuación del método tradicional y del MAC es una de las recomendaciones que efectúan los autores.

Efectivamente, persiste la recomendación de tratar el MAC como un método "opposed to harmonization"88, en el sentido de que el "OMC and legislation serve different functions". Por eso, para Barnard (op. cit. loc. ult. cit.) "While OMC tools are particularly suited to the area of employment or labour market policy (..), legislation (hard law) is more suited for the creation of employment rights intended to protect workers ... leading to the emergence of an increasingly sophisticated, hybrid regime". En la misma línea, otros autores89proponen que la función del MAC debiera reconducirse al fomento de acciones comunes en áreas donde no sea posible centralizar los procesos de toma de decisiones, y al contrario: es un método no idóneo para sectores donde se requiere cierta uniformización90. Se entienda por razones de operatividad, se entienda por motivos de legitimidad, lo cierto es que para garantizar el éxito del MAC, éste debe plantearse no como un método alternativo a la regulación social comunitaria, sino como un instrumento para desarrollar la Europa Social91. Aún así, se es consciente de que la última ampliación de Europa a veintisiete miembros no augura buenos tiempos para el impulso a la Europa social, si acaso para la mera conservación del modelo existente y su incorporación al acervo comunitario de los últimos países en pertenecer a este club europeo. La distancia entre la política de empleo y trabajo, por un lado, y los derechos laborales para y en el empleo, por otro lado, no es tan grande como para diferenciar tajantemente ambos planos. No obstante, el MAC puede utilizarse para probar si funcionan determinadas políticas de empleo y trabajo, cuyas mejores prácticas deberían traducirse en derechos, quizás también en obligaciones.

6. Conclusiones

El punto de partida que ha tomado este trabajo pasaba por no adoptar posiciones iniciales a favor o en contra del MAC. Al contrario, se ha querido mostrar su validez en relación con distintos campos, y para eso se ha empezado por cuantificar sus logros en el terreno de los números. Así, se ha concluido que no se puede dar la espalda a los buenos Page 85 resultados que este método ha empezado a sumar -aparte de que permite identificar más pragmáticamente los problemas que acusan las políticas de empleo92- aunque haya más dudas que evidencias en atribuir al MAC el mérito exclusivo en el incremento de las tasas de empleo del conjunto de países de la UE-. Además, esos datos favorables al empleo deben prolongarse algo más en el tiempo para poder confiar plenamente en las virtudes del MAC como método eficaz93. No en vano, la revisión a medio término de la Estrategia de Lisboa, tras más de un quinquenio de su puesta en marcha, tuvo que reparar los descubiertos generados por el MAC en el campo de los éxitos cuantitativos. Tampoco está nada claro que a la iniciada mejora de los indicadores aritméticos del empleo se le puedan asociar, invariablemente, mejoras en la calidad del mismo. A esto se unen las mayores dificultades de evaluación de las medidas recogidas en la nueva Agenda Social, por haber visto reducido su número en comparación con la anterior; a la par que, con esa reducción, se dificulta la identificación de la orientación política de las mismas94, y, con todo ello, se consigue poner un nuevo signo de interrogación sobre el MAC como "a new mode of governance".

De lo analizado en este trabajo se vislumbra una tensión entre la desregulación95, en términos de lograr la flexibilidad necesaria para combatir el desempleo, y la necesidad de derechos sociales, tensión que se aprecia claramente en la estrategia de Luxemburgo96. Los logros en cantidad de empleo pueden deberse a esas políticas encabezadas por el MAC, y sus resultados, aunque escasos, deben ser aplaudidos. Sin embargo, la calidad del empleo no está siendo debidamente atendida, ni por este nuevo y original método, ni por el tradicional conforme a las competencias de armonización glosadas en el art. 137 TCE (III-210)97. Los ciudadanos cuentan con obligaciones de "empleabilidad" pero se aparca el debate sobre los derechos y la intensidad de protección de los mismos.

En el caso español, por ejemplo, y según se ha recogido en el Acuerdo Inteconfederal para la Negociación Colectiva 2007, la buena coyuntura que atraviesa la economía española está acompañada de una serie de desequilibrios. Se aprecia un modelo de crecimiento que va acompañado en buena medida de puestos de trabajo que generan un menor componente de valor añadido y un menor peso de las rentas del trabajo sobre el conjunto de la riqueza. Estos puestos de trabajo, a su vez, manifiestan una mayor sensibilidad ante cambios que se produzcan en el ciclo de la actividad, lo que puede repercutir a medio plazo Page 86 sobre la eficiencia económica y plantear incertidumbres sobre la sostenibilidad del crecimiento y la cohesión social. Otro de los desequilibrios más importantes de la economía española son sus problemas de competitividad, que se reflejan en su cada vez más abultado déficit comercial y en el permanente diferencial de crecimiento de los precios. La mejora de la productividad es el factor más relevante para el sostenimiento del crecimiento económico, pero también del empleo, en el medio y largo plazo. En España los crecimientos más importantes de la ocupación continúan concentrándose en la construcción y en los servicios. Además, la tasa de temporalidad sigue siendo elevada, y será difícil que flexione a la baja significativamente mientras los protagonistas de la creación de empleo sean los sectores intensivos en mano de obra. Lo anterior reafirma la necesidad de transitar hacia un modelo productivo donde los sectores intensivos en capital y que requieren trabajo más cualificado, ganen peso.

Lo atractivo de este novedoso método radica en que está contribuyendo a construir una fórmula de coordinación supranacional98, aunque se dude también sobre los pretendidos efectos añadidos de unir más a Europa, más allá de las relaciones intergubernamen- tales entre las partes que la conforman. Con más profundidad, el MAC, como fórmula de coordinación, podría exportarse a Estados de corte federalista, entiéndase, en el marco de relaciones entre el Estado central y las regiones, incluso entre éstas entre sí. Y se señala en modo condicional porque todavía no existen suficientes evidencias de la proyección real, en el terreno, del nuevo ciclo de gobernanza iniciado con la Estrategia de Lisboa99; al contrario, la invocación a la nueva gobernanza parece deberse a la necesidad de presentar al MAC dentro de un discurso legítimo100.

Con el MAC se empieza a invertir el protagonismo inicial de los actores nacionales el Título sobre el empleo del Tratado. Si bien su art. 126 (III-204 TFUE) llamaba a los Estados miembros para que fueran los actores principales del procedimiento de coordinación, el impulso que las instituciones europeas dan a todo el proceso ha cambiado el escenario inicial descrito en el Tratado101. Ahora bien, repárese en que los ámbitos en que se ha empezado a aplicar el MAC tocan de cerca a los valores constitucionales de los Estados, por no hablar de que se asocian a menudo con la disponibilidad de asignaciones en los presupuestos de los Estados102; y, por ello, tienen que ver con las prioridades en las elecciones de la política económica103.

Pero, más allá de una comenzada inversión de papeles (UE-Estados miembros) en la definición de las políticas de empleo, ¿se está también conformando un Derecho paralelo? Con la extensión del MAC a materias distintas para las que fue diseñado, junto a la excusa de alcanzar los objetivos de Lisboa, ¿se está alterando la configuración del método tradicional europeo? Exigir que deban respetarse los cauces del "método tradicional" y que el MAC sirva para complementarlos pue-Page 87 de resultar una utopía por cuanto que, en la práctica, puede suceder que lo que se consiga con el MAC dejará de hacerse a través del hard law104. Pero mientras que no se atente contra el acervo comunitario ni suponga alteración de los ámbitos competenciales comunitarios105 y siempre y cuando consiga que sea vinculante106, ya por la vía legal, económica o política, puede también verse en el MAC una fórmula para "pre-crear" Derecho Europeo. Allí donde no haya competencia a favor de la UE o cuando las estrictas reglas de adopción de mayorías se interpongan en ese cometido107, y sin que sea esto óbice para que, posteriormente, se traslade a los parámetros del hard-law108, el MAC puede resultar interesante. Con todo, habrá que mantenerse alerta sobre qué Derecho se quiere construir e imitar109, sin perjudicar el necesario debate público, en toda su dimensión. Por eso, se debería partir de un sistema de derechos fundamentales y garantías en el empleo que enmarque y preordene ese Derecho laboral europeo110, para que luego pueda ser complementado, sin incurrir en los simples esquemas de la Europa neoliberal que contabiliza los puestos de trabajo y la productividad de sus empresas.

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[1] Obras generales sobre el Derecho social comunitario: APARICIO (2004), BAYLOS, CARUSO, D'ANTONA y SCIARRA (1996), COLINA, RAMíREZ y SALA (1995), JIMéNEZ QUESADA (2005), MANGAS (2005); Ministerio de Trabajo (2003).

[2] Entre ésos, cabe citar la aprobación de las iniciativas comunitarias en materia social por unanimidad del Consejo Europeo, regla que, con alguna importante salvedad en materia de seguridad y salud laboral, operada por el Acta Única Europea, 1986, persistió hasta el Tratado de Maastricht, 1992.

[3] Sobre el "soft law" comunitario, véase ALONSO (2001).

[4] Una definición completa puede obtenerse en BARNARD (2006), 141.

[5] De todas formas, con BLAS (2006), 550-551, téngase en cuenta que en el marco de la EEE, el modo de actuación de los interlocutores sociales es diferente al del diálogo social.

[6] RODRíGUEZ-PIÑERO (2005), p. 3-4.

[7] RIVERO (2007), 1214 condensó perfectamente los objetivos del MAC y los clasificó en "objetivos sustantivos", que se traducen en la formulación de directrices concretas para dirigir las actuaciones, y los "objetivos procedimentales", que afectan a la distribución de actuaciones y responsabilidades entre las instancias y los agentes situados a distintos niveles.

[8] Una glosa plausible de los méritos y reticencias que entraña el MAC en CABEZA (2007), 31 y ss.

[9] BARNARD (2006), 143-144, hace un resumen de autores a favor y en contra del MAC.

[10] Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (2005) y ADNETT y HARDY (2005), 73.

[11] BULL, E.C., Suppl. 6/93 (1993, Office for Official Publications). Con más profundidad, REGENT (2003).

[12] REGENT (2003) 193.

[13] El papel subsidiario encomendado a la Comunidad se refleja en el art. 127.1, en especial y muy explícitamente cuando se recoge que "se respetarán las competencias de los Estados miembros". "Método abierto" quiere decir, precisamente, eso, SCIARRA (2004), 132.

[14] BARNARD (2006), 109.

[15] Conclusiones de la Presidencia en http://www. europarl.eu.int/enlargement/ec/lux_es.htm. Con más profundidad en TERRADILLOS (2006).

[16] ARAGóN Y SANTANA (2005), 25.

[17] Sobre el llamado principio de activación, vide, para España, SERRANO PASCUAL (2005). BARNARD (2006), 25, sugiere que en términos de técnica reguladora, esta nueva aproximación se centraba menos en reconocer derechos a los trabajadores individualmente considerados, y más en la coordinación de las políticas de empleo, centrándose en particular en políticas de mercado laboral activo, como la formación, el aprendizaje permanente, etc.

[18] Más en profundidad, DE LA PORTE (2002), 48. El MAC y la EEE suponen un mayor cambio para países sureños y corporativistas como España, ya que la premisa de la que parten está más alejada de los objetivos de la UE que otros países del eje escandinavo o anglosajón (DE LA PORTE, 2002, 50). Y es que, a pesar de que se supone que el MAC no interfiere en las políticas nacionales, se constata que su aplicación implica una alteración estructural para esos países (DE LA PORTE, 2002, 56).

[19] SCIARRA (1999) 163.

[20] Comisión Europea (2000), 8.

[21] ARAGóN y SANTANA (2005), 24.

[22] Las cumbres que evalúan la EEE son narradas en TERRADILLOS (2006).

[23] European social agenda approved by the Nice European Council meeting on 7, 8 and 9 December 2000 (2001/C 157/02).

[24] Al respecto, vid. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Scoreboard on implementing the social policy agenda. Brussels, 1.3.2004. COM(2004) 0137 final.

[25] The II Kok report ("Facing the challenge The Lisbon strategy for growth and employment", november 2004, OPOCE, Luxemburgo) se elaboró por un grupo de trabajo europeo sobre el empleo para indagar sobre los desafíos en materia de política de empleo y señalamiento de propuestas prácticas de reforma, tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros, así como facilitar nuevas contribuciones sobre la estrategia europea de empleo.

[26] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press- Data/es/ec/85347.pdf.

[27] Libro Banco sobre la Gobernanza Europea, Bruselas, 25.7.2001. COM(2001) 428 final.

[28] COM(2006) 816 final. Bruselas, 12.12.2006. Part. I.

[29] Según Consejo Europeo de Bruselas, 15 y 16 de junio de 2006 (véanse las Conclusiones de la Presidencia http://www.consilium.europa.eu/cms3_applications/Applications/newsRoom/loadBook.asp?tar-get=2006&bid=76&lang=7&cmsId=347), en el año transcurrido hasta el primer semestre de 2006, el número de empleados de la UE ha aumentado en 1,8 millones de personas. Asimismo, previsiones optimistas sobre las tasas de empleo para 2007 y acerca de la ejecución de los PNR de los Estados miembros en Consejo Europeo de Bruselas, de 8 y 9 de marzo 2007.

[30] Vid., en esa línea, Libro Verde "Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI". COM(2006) 708 final. Bruselas, 22.11.2006.

[31] La parte II de la Comunicación citada [COM (2006) 816 final] sobre "Assessment of progress made by each Member State and the euro area (the 'country chapters'), including policy conclusions" resalta que el cumplimiento del PRN español es, en general, correcto, aunque no desaprovecha la ocasión para recomendar a España una serie de medidas (p. 5 y 11). Por su parte, the Recommendation to the Council for Recommendations under Articles 99 and 128 of the Treaty, and on the basis of the Integrated Guidelines for 2005-2008 COM/2006) 816 final, p. 16, repite para España las recomendaciones recogidas en la Comunicación de la Comisión más arriba citada.

[32] RADAELLI (2003), 51.

[33] GOETSCHY (2003), 68-69; SCIARRA (2004), 132.

[34] GOETSCHY (2003), 75. Contra este pesimismo, Navarro (2000), 61.

[35] COM(2006) 816 final. Bruselas, 12.12.2006. Parte I.

[36] ARAGóN y SANTANA (2005), 37-38.

[37] GOETSCHY (2003), 77 y FERNÁNDEZ LóPEZ (2005). La propia Comisión recogió diez indicadores de calidad en el empleo en su Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 26 de noviembre de 2003, sobre la mejora de la calidad del empleo: examen de los progresos recientes [COM (2003) 728 final - no publicada en el Diario Oficial].

[38] DEHOUSSE (2002), 18.

[39] Autores citados en DEHOUSSE (2002), 18. En el mismo sentido, ADNETT y HARDY (2005), 204.

[40] DEHOUSSE (2002), 7.

[41] DEHOUSSE (2002), 15, citando a otros autores.

[42] DEHOUSSE (2002), 16 y 17.

[43] Teniendo en cuenta que a los Estados miembros no les gusta que les digan qué deben hacer, el riesgo de estas formas de resistencia puede conducir a que la Comisión se censure ella misma, lo que solamente perjudicará la calidad del trabajo colectivo; aparte de las dudas acerca de la legitimidad del Consejo de Europa para liderar la coordinación en materia de empleo, ya que está formado por los presidentes y jefes de Estado, personas con una formación "generalista" y no específica en el empleo (DEHOUSSE, 2002, 17). Igualmente escéptico hacia las virtudes del "learning" se muestra RADAELLI (2003), 53.

[44] ARAGóN y SANTANA (2005), 37-38.

[45] ADNETT y HARDY (2005), 202: sugieren -con BERCUSSON y KENNER- que "the 1990s saw the evolution of the OMC, albeit in another name -social dialogue".

[46] Vid. the Communication from the Commission -Partnership for change in an enlarged Europe- Enhancing the contribution of European social dialogue. Brussels, 12.8.2000, COM(2004) 557 final.

[47] La tercera etapa del diálogo social se inauguró en la cumbre de Laeken en diciembre de 2001, cuando los interlocutores sociales intersectoriales presentaron una "contribución común" a la cumbre. Esta etapa se caracteriza por el incremento de la independencia y la auto- nomía del diálogo social europeo. Las bases de esta nueva era se consolidaron el año siguiente, con la adopción por parte de los interlocutores sociales de su primer programa de trabajo plurianual conjunto para 2003-2005. Vid. http://www.europa.eu/scadplus/leg/es/cha/ c10132.htm.

[48] DE BÚRCA y ZEITLIN (2003), 2; GOETSCHY (2003), 71.

[49] Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting. 7, 8 and 9 December 2000, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/e c/00400-r1.%20ann.en0.htm.

[50] Punto 38 de las Conclusiones.

[51] De todas formas, como señala DEHOUSSE (2002), 9, el grado de interdependencia entre los Estados miembros en el campo del empleo es más tenue que, por ejemplo, en el área económica: el fracaso de la política de empleo de un Estado miembro no amenaza el destino de sus compañeros.

[52] Con más profundidad, REGENT (2003), 196-197, GOETSCHY (2003), 60 y ss.

[53] DEHOUSSE (2002), 9 y autores citados.

[54] BIAGI (2000), 159.

[55] GOETSCHY (2003), 62, citando a WESSELS. En contra de las virtuales virtudes del MAC para lograr avances en la integración europea, ROBLES (2005), 13. Para ARAGóN y SANTANA (2005), 17, "el mantenimiento del Estado de Bienestar y el modelo social europeo, como señas históricas de identidad, sólo es posible hoy desde una perspectiva supranacional".

[56] FERNÁNDEZ (2005), 221 y 222.

[57] DE LA ROSA (2005), 1.211.

[58] Recomendación del Consejo de 14 de octubre de 2004, sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros (DO L 324/47).

[59] El II informe KOK (cit.), y las conclusiones allí recogidas, tuvo también un papel señalado en el texto de la Recomendación del Consejo de 2004 sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros (cit.). Aquél indicaba que si bien la situación internacional desde el año 2000 no había ayudado al cumplimiento de los objetivos de Lisboa, sin embargo, debía responsabilizarse tanto a la Unión Europea como a los Estados miembros de no haber contribuido como era de esperar al cumplimiento de los objetivos establecidos. En particular, los Estados de la Unión no habían actuado con suficiente impulso y energía, entre cuyas razones el Grupo apuntaba a una agenda sobrecargada de aquellos, a la escasa coordinación entre ellos y al conflicto entre prioridades. Además, finalizaba el Informe, se percibía una falta de determinación desde el punto de vista político.

[60] GOETSCHY (2003), 70-71.

[61] ADNETT y HARDY (2005), 203.

[62] REGENT (2003), 211-212.

[63] De nuevo, REGENT (2003), 212, citando a M. TELO.

[64] DE LA PORTE, C. y POCHET, Ph. (2004), 71.

[65] DE BÚRCA y ZEITLIN (2003), 2.

[66] GOETSCHY (2003), 75. Por ejemplo, DE BÚRCA y ZEITLIN (2003), 4, abogaron por la constitucionalización -siquiera través de una disposición genérica- del MAC, donde se asegurara -como obligación constitucional- la participación de todos los agentes, incluidos los agentes sociales y las autoridades local/regionales, de acuerdo con la legislación y prácticas nacionales. De esta forma, promovían una apuesta crucial para garantizar la legitimidad y la eficacia práctica del MAC.

[67] Op. cit., ult. cit.

[68] Con más profundidad, véase mi trabajo, TERRADILLOS (2006), 75.

[69] En efecto, la Comunicación de la Comisión sobre la Agenda Social, COM(2005) 33 final. Bruselas 9.2.2005, sigue apostando por dos áreas prioritarias: el pleno empleo y la cohesión social.

[70] Véase COM(2005) 12 final, objetivos estratégicos 2005-2009. Europa 2010: A Partnership for European Renewal. Prosperity, Solidarity and Security. Communication from the President in agreement with Vice-Presi- dent Wallström. Bruselas, 26.1.2005.

[71] Sobre los temores de los estados federalistas hacia el MAC, GOETSCHY (2005), 78.

[72] En este sentido, habrá que estar especialmente atentos al resultado de las acciones emprendidas al cobijo del programa Progress creado por Decisión nº 1672/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 2006 por la que se establece un programa comunitario para el empleo y la solidaridad social-Progress (http://www.europa.eu/scadplus/leg/es/cha/ c11332.htm), que en materia de empleo contempla "el refuerzo de la sensibilización, la difusión de información y el fomento del debate, en particular entre los agentes regionales y locales y los interlocutores sociales".

[73] En esa línea, Opinion of the Committee of the Regions on the Communication from the Commission on the Social Agenda. El Comité pide a la Comisión que aplique el método abierto de coordinación, integrando el actual enfoque exclusivamente intergubernamental, mediante la participación de los entes locales y regionales (apdo. 3.3). DOUE 2006/C 31/08, 7.2.2006.

[74] ROBLES (2005), 15, pospone su adscripción al MAC como método de la nueva gobernanza a lo que los datos estadísticos aporten en un futuro.

[75] DEHOUSSE (2002), 11 y 12, con propuestas sobre el papel que debe jugar la Comisión.

[76] Aunque textualmente se diga (art. 128.2 TCE, III- 206 TFUE) que el Parlamento debe ser consultado en la elaboración de las directrices de empleo, sin embargo (BARNARD, 2006, 155), la experiencia de los últimos 5 años demuestra que su papel ha sido marginal, en parte debido a la falta de tiempo que el horario de la EEE depara a este órgano para preparar su opinión.

[77] GOETSCHY (2003), 78. DE BÚRCA y ZEITLIN (2003), 3, por ejemplo, proponen un rol consultivo para el Parlamento, pero lo propugnan "without being excessively prescriptive".

[78] BARNARD (2006), 155. ALONSO (2001), 86 ss., analiza la recurribilidad del soft law por vías indirectas.

[79] BARNARD (2006), 156, citando a SYRPIS.

[80] GOETSCHY (2003), 80 y 81, opina que el MAC podría vincularse más estrechamente con los interlocutores sociales y su intervención en la creación del derecho social europeo así como debería conectarse más estrechamente con los pactos sociales nacionales.

[81] Problemas de representatividad de las organizaciones civiles en Opinion of the European Economic and Social Committee on The representativeness of European civil society organisations in civil dialogue (DOUE 2006/C 88/11). Sobre el diálogo civil como canal alter- nativo de reivindicación y de representatividad al diálogo social, vid. BLAS (2006), 561.

[82] GOETSCHY (2003), 71.

[83] ROBLES (2005), 15. El propio Parlamento Europeo, en su Resolución sobre la Agenda Social para el período 2006-2010, pide a los Estados miembros que profundicen en la cooperación y el intercambio de las mejores prácticas a través del método abierto de coordinación, que constituye un instrumento eficaz para la elaboración de políticas en el ámbito del empleo, la protección social, la exclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria (apdo. 43). DOUE (C) 117 E/256,18.5.2006.

[84] GOETSCHY (2003), 71 y 72.

[85] En el Informe CESE sobre revisión Directiva CEU, punto 2.3.11 y Comisión Europea (2004), 144, Box 5.1 y 147, se demuestra, por ejemplo, que el comité de empresa europeo está resultando ser una instancia de debate para la concreción de objetivos como los identificados en la Cumbre de Lisboa.

[86] ROBLES (2005), 15.

[87] ROBLES (2005), 24.

[88] BARNARD (2006), 27 y 67.

[89] DEHOUSSE (2002), 20.

[90] En esa línea, DE BÚRCA y ZEITLIN (2003), 4, sugieren que una constitucionalización del MAC debería asegurar que no debilite el actual acervo UE. Para estos últimos autores citados, es difícil que el MAC eche por tierra el método europeo (the elements of continuity remain strong). ADNETT y HARDY (2005), 205, remontán- dose a las razones de los orígenes del MAC, añaden que "the OMC was adopted as a result of the perceived limitations of the legislative approach and the anticipated challenges of enlargement". Para esos autores (2005), 211 "the adoption of the Open Method of Co-ordination and the formalisation of the role of the social partners could be seen as a recognition of the political inability to make the perceived necessary reforms of hard law".

[91] GOETSCHY (2003), 79-80.

[92] BROUILLET, RIGAUX y VANDAMME (2006), 1.181.

[93] GOETSCHY (2005), 78, pone el acento del éxito de la estrategia de Lisboa "in the future Financial Perspectives (2007-2013), as well as reforms of state aids, regional policy and industrial policy".

[94] Vid. the Opinion of the European Economic and Social Committee on the Communication from the Commission on the Social Agenda [COM (2005) 33 final] (2005/C 294/04) (apdo. 6.3).

[95] Suspicacias hacia el MAC en tanto recurso de desregulación también en BROUILLET, RIGAUX y VANDAMME (2006), 1.179.

[96] BARNARD (2006), 125. En ese sentido, DEHOUSSE (2002), 17-18, sostiene que con la estrategia de Lisboa y el MAC, el pretendido equilibrio entre lo económico y lo social se ha saldado a favor de lo primero. Posteriormente, Opinion of the European Economic and Social Committee on the Communication from the Commission on the Social Agenda [COM (2005) 33 final] (2005/C 294/04) (apdos. 1.2 y 6.1) criticó que el "nuevo ciclo de gobernanza" y la consideración que la anterior Agenda Social realizaba de la política social como un factor productivo que a su vez tiene repercusiones positivas en el crecimiento y el empleo, ha sido una falacia. El propio Tratado prioriza las directrices económicas sobre las de empleo, algo que se completa con las fuertes sanciones previstas para el caso del incumplimiento de las primeras (BARNARD, 2006, 109).

[97] En este sentido, no puede obviarse que la protección de las condiciones laborales y la mejora de la calidad del trabajo en los Estados miembros depende fundamentalmente de las legislaciones nacionales y de la eficacia de las medidas de aplicación y control a escala nacional.

[98] Con SCIARRA (2004), 132, la novedad del MAC "no está localizada en la coordinación [...] sino en el procedimiento a través del cual se confrontan las acciones de los Estados, según una institucionalización de tiempos...".

[99] Vid., de nuevo, Resolution of the European Economic and Social Committee on The implementation of the renewed Lisbon Strategy (apdo. 1).

[100] RADAELLI (2003), 7.

[101] Para NAVARRO (2000), 60, se puede decir que, "sobre la base de compromisos políticos y de plasma- ción de planes concretos sometidos a un control multilateral a través del procedimiento trazado en el artículo 128 TCE (III-206 TFUE), la política de empleo deja de ser una materia de incumbencia exclusivamente nacional".

[102] Vid., últimamente, Resolution of the European Economic and Social Committee on The implementation of the renewed Lisbon Strategy, where the Committee states that "Lisbon-related priorities, including accompanying resources, should be identified more clearly in the national budgets" (2.1). SCIARRA (2004), 132.

[104] RIVERO (2007), 1215, planteaba el MAC como "medio de aproximación y alternativa -al menos transitoria- a la unificación formal imperativa".

[105] ROBLES (2005), 14 y 20.

[106] En este sentido, BIAGI (2000), 160 y ss. ALONSO RIVERO (2007), 1215, proponía el MAC como "medio de aproximación y alternativa -al menos transitoria- a la unificación formal imperativa 01, 80 y ss., distingue entre efectos vinculantes y efectos jurídicos.

[107] Para las relaciones entre las áreas donde la UE o los Estados tienen competencias legales y la aplicación del MAC, véase RADAELLI (2003), 56 y 57.

[108] BIAGI (2000), 160.

[109] En ese sentido, SCIARRA (2004), 130, recuerda que la fórmula del MAC "no propone una competición a la baja de los estándares de protección social, sino una coordinación de las mejores experiencias, en el marco de los objetivos establecidos por el art. 136". Pero, asimismo, propone límites o barreras infranqueables para ese método en el sentido de los expuestos en este texto, SCIARRA (2004), 133. También DE LA ROSA (2005), 1.218. De todas formas, en la Resolution of the European Economic and Social Committee on The implementation of the renewed Lisbon Strategy, the Committee ads that "Member States need to make efficient use of exchanges of best practice, which also have the benefit of fostering convergence of goals across Europe".

[110] Revista de Derecho Social (), 2006, 8 y 9.

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