Uso y gestión sostenibles del suelo: factores económicos

AutorMartin Held
CargoAcademia Protestante de Tutzing

El punto de partida1

El suelo es esencial para la vida y sus funciones proporcionan "servicios" ecológicos básicos para el medio ambiente

El suelo es esencial para la vida y sus funciones proporcionan "servicios" ecológicos básicos para el medio ambiente. La degradación del suelo (erosión, sellado, contaminación, etc.) es una gran amenaza para estas funciones y servicios básicos y, por tanto, para el medio ambiente en general. Esta amenaza va inherentemente ligada a otros grandes problemas medioambientales (WBGU, 1995), en particular, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y los cambios en el ciclo del agua. Es necesario tener en cuenta el suelo y sus funciones, sobre todo por su influencia sobre estas otras amenazas. Al mismo tiempo, los impactos del cambio climático y de los cambios en el ciclo del agua también afectan de forma adversa al suelo y sus funciones. La degradación del suelo es uno de los principales problemas del cambio mundial, tan grave como el cambio climático y la pérdida de biodiversidad. Sin embargo, el problema de la degradación del suelo tiene diversas características específicas que hay que tener en cuenta si queremos entenderlo adecuadamente. En primer lugar, a diferencia de muchos problemas medioambientales, en los que el modelo es la propiedad comunal o la no propiedad (que suele ser un obstáculo para encontrar soluciones factibles) el suelo generalmente lleva asociado algún tipo de derechos de propiedad. Por eso, entender plenamente los sistemas de tenencia del suelo y sus características resulta esencial para todos los esfuerzos encaminados a conseguir el desarrollo sostenible.

La degradación del suelo es uno de los principales problemas del cambio mundial y hay que reconocer que es tan grave como el cambio climático y la pérdida de biodiversidad

Durante mucho tiempo, el tema de la protección del suelo se ha abordado por reacción frente a los problemas. Aunque en alguna ocasión pueden haberse tomado medidas urgentes para atajar problemas candentes y determinados de contaminación del suelo, generalmente ha habido poca concienciación sobre el problema en general. Esto últimamente ha comenzado a cambiar y ahora estamos empezando a ver el inicio de un enfoque preventivo para adoptar estrategias que promuevan el uso y la gestión sostenibles del suelo. En 2002, la Comisión de las Comunidades Europeas publicó una comunicación titulada Towards a Thematic Strategy for Soil Protection (Bruselas, 16 de abril de 2002). Este trabajo representa un primer paso hacia un plan de acción integrado a nivel europeo, y debe ir seguido de una Estrategia Europea para la Protección del Suelo en 2004. Además, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) decidió por primera vez incluir el uso sostenible de los suelos en su agenda, en su conferencia mundial en Amman en octubre de 2000. Un estudio sobre los "Marcos jurídicos e institucionales para los suelos sostenibles" (Hannam y Boer 2002) es un valioso resultado inicial de este compromiso.

En el pasado, las medidas para la gestión del suelo normalmente se han tomado en general por reacción frente a los problemas, concentrándose en atajar cuetiones concretas. Esto por fin está empezando a cambiar

Otro paso importante hacia la gestión del suelo fue el voto de la Cuarta Conferencia de las Partes al Convenio de las Naciones Unidas para la Lucha contra la Desertización (UNCCD) a favor de un nuevo Anexo sobre los países de Europa central y oriental (COP 4, Bonn, diciembre de 2002). Aunque el propio convenio se centra en los suelos de las zonas áridas, este Anexo incorpora el objetivo general del uso y la gestión sostenibles del suelo en todas las regiones.

Los debates políticos sobre el impacto del crecimiento urbano descontrolado y del excesivo sellado del suelo se han intensificado en algunos países, en parte como resultado de las condiciones climáticas extremas que afectaron a Europa y a muchas otras partes del mundo en el verano de 2002. Los vínculos entre la presión de la población y la degradación del suelo también son objeto de gran atención en el debate general sobre la pobreza y el hambre (Lahmar et al. 2003). Todos estos esfuerzos están impulsando poco a poco el nacimiento de una estrategia activa muy necesaria para la protección y el uso sostenible del suelo.

A pesar de los avances hacia una estrategia activa, todavía no ha surgido un comunidad de partes interesadas en el problema

A pesar de los avances hacia una estrategia activa, todavía no ha surgido una comunidad de partes interesadas en el problema. Esto significa, por ejemplo, que los expertos en suelos rara vez se reúnen con los expertos en ordenación del territorio, que los actores económicos importantes que deciden el uso del suelo normalmente sólo piensan en sus intereses -que determinan los principales factores económicos que actúan sobre el uso del suelo y su degradación- sin demasiada colaboración con los expertos en suelos y en ordenación del territorio. Incluso en la agricultura, donde la fertilidad de la tierra es uno de los factores determinantes de la productividad, el debate sobre los progresos técnicos suele enmascarar bastante a menudo la cuestión de las funciones básicas del suelo. Todavía no se ha producido un debate público sobre una estrategia coherente e integrada de protección del suelo. En pocas palabras, todavía queda mucho camino por andar y este debate lleva un retraso de una o dos décadas respecto al del cambio climático.

Este artículo es parte del esfuerzo por estimular la concienciación sobre el problema del suelo (Wissenschaftlicher Beirat Bodenschutz beim BMU 2002) y lograr que el uso sostenible del suelo tenga la misma importancia a nivel internacional que el cambio climático (WBGU 2002; Hurni y Meyer 2002). Se centra específicamente en los aspectos económicos del problema y destaca que es necesario entender los intereses económicos de los principales actores involucrados en el uso del suelo, para crear un marco y poner en marcha una estrategia coherente para el uso y la gestión sostenible del mismo. Este análisis debe incluirse en el esfuerzo general por crear un marco adecuado para la protección del suelo en Europa.

Intereses económicos

Está empezando a entenderse que, para lograr un uso sostenible del suelo y un marco para su protección, es necesario comprender la dinámica económica y las fuerzas que promueven su degradación. Para ello es fundamental entender los intereses económicos de los actores implicados en el uso del suelo y los incentivos económicos creados por la legislación, los impuestos y las subvenciones que existen en la actualidad. Por eso es crucial identificar los intereses económicos relativos al uso del suelo y los costes y los posibles beneficios derivados de su uso y gestión sostenibles.

Para crear un marco que favorezca el uso y la gestión sostenibles del suelo es crucial identificar los intereses económicos y los posibles costes y beneficios derivados de tal marco

La idea subyacente es desvincular la dinámica económica de la degradación del suelo y potenciar que la sociedad comprenda y acepte esta idea. Este empeño podría compararse con desligar el consumo de energía del crecimiento económico.

Hay dos vínculos principales entre suelo y economía: las funciones del suelo y el marco del uso del suelo. El primero de ellos es que las funciones del suelo proporcionan servicios ecológicos que tienen valor económico, incluso aunque no suelan manifestarse explícitamente (tendiendo a manifestarse como un coste cuando el suelo no consigue realizar su función). No obstante, los actores implicados no suelen estar directamente interesados en el uso del suelo, sino que quieren utilizarlo para otros fines como construir viviendas, locales comerciales, infraestructuras para el transporte, etc. Por tanto, es necesario aprender más sobre las consecuencias de un uso negligente de los suelos en los diversos sectores económicos y en la economía en general, ya que ello puede ayudarnos a identificar las posibilidades de las actividades económicas sostenibles en diversos sectores, por ejemplo, los servicios financieros, la agricultura y los alimentos, la construcción, el transporte y la movilidad, el turismo, etc.

Entender los factores económicos que intervienen nos ayudará a identificar las posibilidades de las actividades económicas sostenibles en diversos sectores, por ejemplo, los servicios financieros, la agricultura y los alimentos, la construcción, el transporte y la movilidad, el turismo, etc.

El segundo vínculo entre suelo y economía se refiere a los mecanismos institucionales, disposiciones legales, impuestos y subvenciones existentes que suponen incentivos para que los actores sellen la superficie de los suelos y lleven a cabo actividades que producen otras formas de degradación del suelo (erosión, contaminación, salinización, etc.) es decir, para el uso y la gestión predominantemente no sostenibles del suelo. Entender los sistemas de tenencia del suelo y los mecanismos institucionales específicos que los respaldan es parte de este análisis. Además, este punto de vista permite empezar un debate sistemático sobre los instrumentos económicos para la protección del suelo y su papel en el conjunto general de medidas.

Para poder empezar un debate sistemático sobre los instrumentos económicos para la protección del suelo es necesario entender el marco institucional existente, que proporciona incentivos a los actores para que sellen la superficie del suelo y lleven a cabo actividades que producen otras formas de degradación del suelo

Factores que promueven la degradación del suelo

El análisis de los factores que intervienen en la degradación del suelo debe empezar por las funciones que desempeña: hábitat, regulación, utilización y función "cultural". Entender adecuadamente las funciones del suelo nos ayudará a predecir y cuantificar los impactos de su degradación producidos por un uso y gestión no sostenibles. Las funciones del suelo desempeñan un papel básico en el medio ambiente en su conjunto, a través de los servicios ecológicos que proporcionan, y éstos interactúan con el clima y el ciclo del agua. Los servicios ecológicos proporcionados por el suelo tienen un importante valor económico, pero normalmente se asume que son gratuitos. Sin embargo, el sellado, la erosión, la contaminación, la salinización, etc. de los suelos degradan los servicios ecológicos que prestan y suponen costes externos tales como:

Aceleración del cambio climáticoMayor probabilidad de inundaciones y corrimientos de tierrasIncremento de los costes de la gestión de las aguas residualesDegradación de la calidad de vida en los asentamientosCausa de problemas para la calidad de los alimentos, etc.Está claro que es necesario aumentar la concienciación sobre estos impactos. En algunos casos podría contribuir a ello que los actores se dieran cuenta de las posibilidades de reducir costes. Por ejemplo, si los trabajos de construcción se ejecutaran adecuadamente, el sellado podría reducirse al mínimo y disminuiría el coste de la gestión de las aguas superficiales.

Otro factor que hay que tener en cuenta en las primeras fases, cuando se inicia un planteamiento activo de la gestión del suelo, es que los intereses económicos de los actores clave todavía se centran principalmente en el terreno y no en el suelo como tal. En las economías modernas, ya no se está directamente interesado en el suelo y su fertilidad, sino principalmente en el terreno (como espacio para construir viviendas o carreteras, etc.). El sellado de los suelos con hormigón, etc., con la consiguiente destrucción y degradación de las funciones básicas del suelo, incrementa normalmente su valor económico para el propietario. Este es el principal factor de degradación del suelo. Con este panorama, es importante dar incentivos económicos a los usuarios del suelo para evitar su erosión y que no sellen su superficie.

Un factor que hay que tener en cuenta en las primeras fases, cuando se inicia un planteamiento activo de la gestión del suelo, es que los intereses económicos de los actores clave todavía se centran principalmente en el terreno y no en el de suelo como tal

Instrumentos económicos para el uso y la gestión sostenibles del suelo

Existe un amplio abanico de instrumentos para proteger el suelo, incluyendo tanto medidas legislativas como incentivos financieros. Sobre todo, la ordenación del territorio es esencial para equilibrar los intereses económicos en el uso del suelo. Por ejemplo, cuando un terreno de uso agrícola se recalifica para la construcción de nuevas viviendas, el precio del terreno puede aumentar bruscamente, desde unos pocos euros hasta cientos de euros por metro cuadrado. La normativa urbanística por tanto, puede ser un poderoso instrumento indirecto. En términos generales, los instrumentos de ordenación están fuertemente ligados a los derechos de propiedad.

Otros instrumentos económicos directos son:

impuestossubvencionesreducciones de impuestosnormas de responsabilidadtasas, recargos y permisos negociables2Los efectos que las medidas tienen sobre el uso del suelo son a menudo involuntarios. Por ejemplo, aunque los políticos pretendan limitar el crecimiento urbano incontrolado, los problemas de responsabilidad relativos a la posible contaminación de las zonas industriales abandonadas y degradadas hacen que los terrenos libres de contaminación sean más atractivos para los promotores de urbanizaciones. Por tanto, es necesario comprender qué efectos tienen sobre el uso del suelo los mecanismos institucionales, los impuestos y las subvenciones existentes, creados por las diferentes políticas. En pocas palabras: mientras que durante mucho tiempo el uso y la gestión sostenibles del suelo no fueron un objetivo explícito, las medidas tomadas en todas las áreas políticas fueron dando incentivos al uso no sostenible del terreno y, por tanto, a la degradación del suelo. Por ejemplo, en Alemania, el desplazarse diariamente a gran distancia por motivos de trabajo está muy subvencionado, lo que supone un incentivo para que la gente se traslade del centro de la ciudad a zonas menos contaminadas. Existe una fuerte tendencia a que estos efectos empeoren los problemas. Cambiar los mecanismos institucionales, reducir las subvenciones, etc., podría contribuir significativamente a mejorar la situación.

Otro aspecto a analizar es el de los diversos instrumentos que ya existen y que fueron creados ad hoc para promover la protección del suelo y su gestión sostenible. Por ejemplo, en algunos casos, los costes del tratamientos de las aguas residuales ya no dependen de la cantidad de agua utilizada, sino del grado de sellado. En otros casos, el derecho legal a construir una casa o una fábrica, etc. en una parcela está limitado a un plazo determinado. Así se incentiva de manera efectiva la reducción del crecimiento urbano incontrolado, incluyendo la normativa urbanística, la protección de los suelos de gran fertilidad, etc. En otros casos, existen instrumentos que favorecen la inversión en zonas industriales contaminadas y abandonadas para reducir la construcción en zonas no contaminadas (véase European Land and Soil Alliance 2002).

Con mucha frecuencia se toman medidas ad hoc en respuesta a problemas específicos a los que se enfrentan las regiones o los países. La experiencia existente puede, pues, ofrecer lecciones útiles sobre qué medidas pueden ser adecuadas en un contexto dado. Por ejemplo, en los países mediterráneos se están haciendo frente a una gran presión para el sellado de zonas costeras. Este tipo de problemas requiere una combinación específica de instrumentos económicos, urbanísticos y legales. En regiones con industrias antiguas, el principal problema, como ya se ha dicho, es el de las zonas industriales contaminadas abandonadas frente a las zonas libres de contaminación, como por ejemplo en el Reino Unido y en Alemania Oriental, y por tanto, requiere una combinación diferente de medidas políticas. Otro ejemplo es el de Alemania, que ha decidido reducir, a nivel nacional, el sellado de suelos de 129 ha de media al día a 30 ha de media al día. Esta es una meta importante pero exigente, y si se quiere alcanzar harán falta instrumentos que creen incentivos poderosos (Bizer 2002; BLAK 2003). En pocas palabras, hay que diferenciar las experiencias de los diferentes países en relación a los grandes grupos de problemas (WBGU, 1995) e identificar los métodos efectivos. No obstante, el debate sobre qué instrumentos económicos son los adecuados ha estado hasta ahora disperso y fragmentado y se ha localizado generalmente en cada país, sin compartir las experiencias en toda Europa.

Los instrumentos económicos que podrían tenerse en cuenta engloban un amplio abanico de temas que merecen un análisis más profundo. Por ejemplo, el tema recurrente de la centralización y la descentralización, o el cobro por infraestructuras en relación con el sellado. También es importante tener en cuenta que los instrumentos económicos no son independientes, sino que hay que verlos como parte de una combinación global de medidas políticas. Por ejemplo, las subvenciones directas o indirectas para las zonas remotas pueden tener el efecto no pretendido de fomentar el crecimiento urbano incontrolado.

Es importante tener en cuenta que los instrumentos económicos no son independientes, sino que hay que verlos como parte de una combinación global de medidas políticas

El éxito de las decisiones políticas dependerá en gran medida de que se fomenten actitudes fuertemente activas entre las empresas de los sectores importantes para la sostenibilidad, incluyendo el uso sostenible del suelo, donde los esfuerzos individuales tienen el respaldo de una sociedad activa, de ONG activas en esta materia y de una comunidad empresarial dinámica. Por tanto, a la vez que poner en marcha instrumentos económicos es necesario fomentar también el comportamiento activo de los actores.

Beneficios y costes del uso y la gestión sostenibles del suelo: perspectivas para un comportamiento activo

El debate incipiente sobre la economía del uso y la gestión sostenibles del suelo ha estado hasta ahora centrado principalmente en los instrumentos económicos. Pero es necesario tener unas miras más amplias

El debate incipiente sobre la economía del uso y la gestión sostenibles del suelo ha estado hasta ahora centrado principalmente en los instrumentos económicos. Esto es comprensible dado que este problema lleva 10 ó 20 años de retraso en comparación con la protección del clima. Pero en las primeras etapas de definición de una estrategia europea y de las estrategias nacionales complementarias para una protección activa del suelo, hay que entender que es necesario tener miras más amplias. Los actores que participan activamente desempeñan un papel importante a la hora de transformar nuestro patrón dominante de uso no sostenible del suelo, para conseguir un uso y una gestión sostenibles del mismo:

Dentro del amplio abanico de posibles actores que intervienen, la comunidad empresarial puede desempeñar un importante papel activo, como ya ha quedado demostrando en otros campos, como en el caso del cambio climático. El compromiso de los actores económicos con el desarrollo sostenible y, concretamente, con el uso y la gestión sostenibles del suelo, puede preparar el terreno para una transición general hacia una estrategia activa a todos los niveles de toma de decisiones y en toda la economía y la sociedad. Las inversiones éticas podrían hacer de puente activo para tal compromiso entre la comunidad empresarial y la sociedad civil. Si hubiera un debate público vivo y una creciente concienciación sobre el problema del suelo, la parte dinámica de la comunidad empresarial tendría una situación más favorable. Existen otros participantes importantes como las ONG, los científicos y los medios de comunicación. Las empresas dinámicas tendrían un estímulo si hubiera un clima de debate innovador, apertura a la sociedad civil y necesidades futuras relativas a la sostenibilidad del suelo. Las inversiones éticas, a su vez, tendrían mayores probabilidades en un entorno de este tipo, ya que se podría aprender en casos como la energía eólica, los proyectos de turismo regional, la agricultura ecológica, etc. El interés por el gobierno corporativo podría contribuir a difundir a otras empresas y sectores las ventajas de ser el primero en la gestión sostenible del suelo. También existe una estrecha vinculación con la orientación general a todos los niveles políticos. Es importante identificar cuáles son los mecanismos institucionales, impuestos, subvenciones, etc. que habría que cambiar para dar incentivos a las empresas y los sectores más dinámicos. Aquí se manifiesta de nuevo la relación con los instrumentos económicos.Cuando se observa la mezcla de partes interesadas es útil identificar los motivos e intereses de las empresas activas en las condiciones existentes. Entre los sectores ligados al uso del suelo en los que podrían concentrarse las medidas para promover un enfoque activo, se encuentran los servicios financieros y los seguros, así como usuarios del suelo más directos, por ejemplo, la agricultura, el turismo y la construcción.

En cuanto al uso agrícola del suelo, las nuevas leyes de la Política Agrícola Común (PAC) pueden dar mayor prioridad a los criterios de protección del suelo, potenciando así las posibilidades de invertir en agricultura ecológica y en tratamiento de alimentos

La agricultura es claramente un sector importante, ya que la calidad de sus productos, los efectos medioambientales, etc. están muy ligados a la productividad del suelo y a la salud del suelo en general. La industria alimentaria está muy ligada al sector agrícola primario, ya que la calidad de los alimentos está relacionada con las prácticas agrícolas. En esta materia, las nuevas leyes de la Política Agrícola Común pueden dar mayor prioridad a los criterios de protección del suelo, potenciando así las posibilidades de invertir en agricultura ecológica y en tratamiento de alimentos. El turismo es otro caso interesante, ya que los lugares turísticos dependen, para ser atractivos, del paisaje y de emplazamientos naturales que no estén degradados. Las empresas de agua, los organismos de prevención de inundaciones, el sector del transporte y la movilidad, las empresas constructoras, el sector inmobiliario, etc. contribuyen todos ellos a degradar el suelo y podrían beneficiarse si no sólo reaccionaran frente a los costes de la degradación del suelo y sus efectos, sino que integraran activamente el suelo en el esfuerzo general por la sostenibilidad.

Para evaluar las posibilidades de un planteamiento para los diferentes sectores, es necesario diferenciar los efectos directos de los indirectos. Mientras que los efectos directos pueden ser relevantes para la agricultura y el turismo, por mencionar sólo dos de los sectores afectados, los efectos indirectos que nacen como consecuencia de la degradación de los servicios ecológicos proporcionados por el suelo (impactos como inundaciones, subsidencia y otros) son relevantes para la mayoría de los sectores y para la economía en su conjunto. Estos efectos indirectos pueden, sin embargo, tener consecuencias importantes en algunos sectores concretos. Éste podría ser el caso, por ejemplo, de los daños producidos por las inundaciones que suponen costes para las aseguradoras, o que afectan al valor de las garantías depositadas para los préstamos bancarios.

Aunque los efectos directos del uso y la gestión no sostenibles del suelo son los más visibles, los efectos indirectos pueden tener consecuencias importantes en algunos sectores concretos

La gestión sostenible de un activo, que se centra específicamente en los aspectos importantes para la sostenibilidad, es una parte relativamente nueva de este cuadro general. Hay dos razones principales para que la inclusión en este enfoque de criterios de uso y gestión sostenibles del suelo deba convertirse en un objetivo. En primer lugar, las empresas de servicios financieros se pueden beneficiar de incluir la sostenibilidad en las evaluaciones del rendimiento financiero. En segundo lugar, puede ser una herramienta valiosa para ciertas empresas y sectores que están siendo evaluados con esta metodología. Por eso, es interesante aprender de las experiencias iniciales que incluían criterios ad hoc relativos al uso del suelo y debatir la vía para la inclusión sistemática de tales criterios, en términos generales, en este tipo de gestión de activos.

Por último, hay otros métodos muy parecidos de evaluación de activos y de seguimiento del grado de sostenibilidad, las mejoras, el logro de objetivos, los plazos de tiempo, etc. Estos métodos, como la evaluación del ciclo de vida, son importantes para los actores en todos los sectores. Durante mucho tiempo, el uso del suelo no se ha tenido en cuenta o se ha añadido a veces como criterio ad hoc en tales métodos. En la actualidad, los criterios de uso del suelo se incluyen de manera más sistemática.

Identificar los criterios que se pueden aplicar a todos los sectores es tan importante como comprender cuáles hay que adaptar a las condiciones y problemas específicos de sectores como el turismo, el transporte y la movilidad, los servicios financieros (en los que áreas como el reaseguro, los seguros, los créditos, la gestión de activos, las cooperativas de viviendas, etc. tienen sus propias particularidades), el sector inmobiliario, la construcción, la agricultura/alimentación, etc.

Identificar los criterios que se pueden aplicar a todos los sectores es tan importante como comprender qué criterios hay que adaptar a las condiciones y problemas específicos

Conclusión

Los instrumentos económicos para la protección del suelo son una parte importante de la política general. Estos instrumentos incluyen criterios para subvenciones, impuestos, etc. en todas las políticas. Utilizar indicadores específicos para el uso y la gestión sostenibles del suelo como parte de las nuevas leyes de la PAC de la UE puede ser un buen ejemplo. La perspectiva económica es incluso más importante para un enfoque activo de la protección del suelo, ya que hay que entender los intereses económicos de los actores en general y los factores que promueven el uso y la degradación del suelo en particular, con el fin de crear los incentivos correctos. Las funciones del suelo y los servicios ecológicos que el suelo proporciona son otras características importantes del análisis económico, ya que la protección del suelo preserva esas funciones y así evita otros costes, como los derivados de la gestión del agua y de la prevención de inundaciones. El análisis económico también es importante como forma de incluir el papel de las empresas dinámicas y otras partes interesadas en el cuadro general, y debería tener un lugar destacado en iniciativas tales como las Estrategias de Conservación y Protección del Suelo en Europa (SCAPE) y la labor de los grupos de trabajo por una Estrategia Europea para la Protección del Suelo.

Palabras clave

funciones del suelo, uso del suelo, intereses económicos, gestión sostenible del suelo, instrumentos económicos

Notas

  1. Este artículo se basa ampliamente en una ponencia redactada por Martin Held, Anton Imeson y Luca Montanarella, que se encuentra en fase de publicación, y que forma parte de las actas del seminario internacional "Intereses y beneficios económicos del uso y gestión sostenibles del suelo", que tuvo lugar del 30 al 31 de enero de 2003 en Thalwil (Suiza).

  2. Existe un debate incipiente sobre instrumentos económicos, véase Blak 2003; BLAK es un organismo del Ministerio alemán de Medio Ambiente de ámbito federal, con los ministerios de Medio Ambiente de los 16 "länders" de Alemania.

Referencias

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