El suelo urbanizable como situación básica del suelo en el texto refundido de la ley de suelo de 2008: usos y obras autorizables
| Autor | Mónica Domínguez Martín |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 28-66 |
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La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, siguiendo la tradición de la legislación urbanística española, estableció, como presupuesto de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, una categorización de las distintas clases de suelo en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable.
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Y esta categorización tradicional fue respaldada por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 61/1997, al configurar a la clasificación urbanística como «el presupuesto de la misma propiedad del suelo», sin la que el legislador estatal no podría «regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad urbana que aquel precepto reserva al Estado, puesto que constituye la premisa, a partir de la cual se fijan tales condiciones básicas».
La LS/2007 y el TRLS/2008 suponen una reacción frente a los principios inspiradores de la anterior Ley 6/1998. Entre los cambios que incluye en relación con la anterior legislación, el TRLS/2008 evita la fijación de un régimen clasificatorio, abogando por la determinación de las situaciones básicas del mismo en función de la distinción entre situación y actividad, estado y proceso (GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ: 2009, 201).
En el art. 12 TRLS/2008 se impone la categorización del suelo según dos situaciones básicas: suelo rural y suelo urbanizado, que se articulan a partir de la situación fáctica real en que se encuentre el suelo, no en función de las previsiones del planeamiento. Por tanto, no se contempla el concepto de suelo urbanizable como situación básica del suelo, si bien el contenido de lo que hasta ahora veníamos denominando suelo urbanizable aparecería reflejado en el apartado 2.d) del art. 12, como uno de los posibles suelos que están incluidos en la situación básica de estado de suelo rural1, en el que es posible el paso a la situación de suelo urbanizado. Una vez que adquiere la condición de suelo urbanizado, estará sujeto al régimen propio de ésta, tal y como se establece en la Ley (arts. 8 y 9). En tanto no alcance tal situación, estará sujeto al régimen que establece el art. 13, recayendo sobre los propietarios los deberes y cargas que, respecto de él, determina el art. 9, y los deberes de promoción de las actuaciones de transformación urbanística que establece el
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art. 16. Podemos decir que el anteriormente llamado suelo urbanizable también aparece reflejado en el art. 10.1.a). Es decir, que el contenido del suelo urbanizable sigue existiendo en el TRLS/2008, como es lógico, pero sin una denominación específica (GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ: 2009, 202).
En la LS 8/2007, y en el posterior TRLS/2008, por primera vez, una norma estatal renuncia voluntariamente a regular técnicas de clasificación de suelo, gestión o ejecución de planeamientos urbanísticos, lo que se deja, por tanto, en manos de la legislación autonómica, aunque marcando, claramente, unas pautas o directrices para establecer las distintas clasificaciones del suelo (GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ: 2009, 203). Así lo indica expresamente en su Exposición de Motivos:
(...) Se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo.
Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prác-
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ticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional
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Junto a lo anterior, otra novedad de la vigente Ley estatal reside en no recoger la clasificación, sí contenida en la LS/1992, del suelo urbanizable en dos categorías (programado y no programado)2, en la lógica del sistema adoptado por la Ley de 1992, conforme a la cual, todo el suelo urbanizable estaba destinado, a través de las correspondientes obras de urbanización, a convertirse en suelo urbano. Y esta transformación se produce de diferente forma, según se trate de suelo urbanizable programado o de suelo urbanizable no programado3.
El Decreto-Ley 5/1996 y, más tarde, la Ley 7/1997, suprimió la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado. Y, para el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable (de toda clase, sin distinción) se aplicaban las disposiciones contenidas en la LS/1992
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para suelo urbanizable programado. Tras esto, la LS/1998, aunque no hablaba de suelo urbanizable programado y no programado, con criterio realista, preveía la posibilidad de que el planeamiento general hubiera delimitado o no dentro del suelo urbanizable sectores o ámbitos, estableciendo las condiciones para su desarrollo4.
El establecimiento de situaciones o estados básicos del suelo en la legislación estatal vigente, en cuanto elemento que garantiza las condiciones básicas del derecho de propiedad, exige su correspondiente equivalencia en las clasificaciones reguladas por la legislación autonómica. Ésta podrá seguir manteniendo una clasificación urbanística articulada en torno a tres tipos de suelo, con independencia de su denominación y subclases de suelo que establezca, pero deberá reconducirse cada uno de ellos a la tipología estatal y al régimen estatutario diseñado por el legislador estatal con carácter básico (CHINCHILLA PEINADO: 2009, 118).
Como regla general, y salvo excepciones, en referencia a la clasificación del suelo que contemplan la legislaciones urbanísticas auto-
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nómicas, en el estado de suelo rural se integrarían el suelo no urbanizable, el suelo urbanizable no sectorizado (no programado o no delimitado, según las Comunidades Autónomas), el suelo urbanizable sectorizado (programado o delimitado) y el suelo urbano no consolidado en determinados supuestos. Y en el suelo urbanizado se integraría el suelo urbano consolidado y el no consolidado, en determinados supuestos (GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ: 2009, 204).
Aunque el TRLS/2008 no contempla el concepto de suelo urbanizable como situación básica del suelo, encuentra un reflejo en el art. 12.2.b, como uno de los posibles suelos que están incluidos en la situación básica de estado de suelo rural. Las leyes urbanísticas autonómicas, sin embargo, sí que definen con precisión el suelo que puede ser clasificado como urbanizable y en muchas de las leyes urbanísticas autonómicas, siguiendo el modelo de la LS/1998, se establece la categoría de suelo urbanizable como residual, por reconducirse a esta clasificación todo suelo que no sea clasificado como urbano, ni como no urbanizable.
Esta regulación de ciertas Comunidades Autónomas no encaja con el TRLS/2008 dado que considera en estado de suelo rural cualquier suelo que no se encuentre integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población y, por tanto, no reúna los requisitos para ser suelo urbanizado. Ello significa que el TRLS/2008 considera como suelo residual el suelo rural, retomando mutatis mutandis de este modo la concepción de la legislación estatal anterior a la LS/2008, que reconoció el carácter de categoría residual al suelo no urbanizable. Por ello, gran parte de las leyes urbanísticas autonómicas deberían modificar su regulación del suelo urbanizable, al menos en cuanto a la definición legal de suelo urbanizable, con el objeto de adaptarse a las directrices del TRLS/2008 (GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ: 2009, 204-205)5.
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Apartándose de la normativa anterior, el esquema que adoptaba la LS/1998 era el siguiente: delimitado el suelo no urbanizable por...
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