Suelo urbanizable no programado, programas de actuación urbanística y unidades urbanísticas integradas
| Autor | Joaquin Llido Silvestre |
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INTRODUCCION. LA RELEVANCIA DEL SUELO URBANIZABLE NO PROGRAMADO
Es sabido que los Municipios con Plan General (Ref.) pueden tener clasificado el suelo en urbanizable programado y no programado (art. 77 y 79.2 LS). La diferencia esencial entre uno y otro radica en que el primero se urbaniza según el programa del Plan y el segundo, el no programado, exige de la previa aprobación de un Programa de Actuación Urbanística (PAU) para su urbanización (art. 79 LS). Para ello el Plan, en suelo urbanizable programado, tiene desarrollados los sistemas generales, fijado el aprovechamiento medio, los usos e infraestructuras y, por contra, en suelo urbanizable no programado, tiene únicamente señaladas las incompatibilidades de uso y las premisas básicas para efectuar actuaciones en ese suelo.
Se podría decir que el suelo programado es el verdadero Plan, es la plasmación de la voluntad del planificador de forma casi concreta, a falta, únicamente, del Plan Parcial que desarrolle las previsiones del Plan General en ese suelo programado. Y se podría decir, con TOMAS RAMON FERNANDEZ (Ref.), que «si el Plan General se abstiene totalmente de definir y programar una parte importante de suelo urbanizable» es «renunciar pura y simplemente a planear». Pero no cabe olvidar que el suelo no programado supone prescindir de hipotecas «ab initio», en expresión del mismo autor, en el desarrollo futuro de la ciudad que podrá llevarse a cabo incorporando al proceso de urbanización determinadas zonas a través de los PAU (art. 215.1 RGU).
En conclusión, los PAU son unos instrumentos de planeamiento que aúnan a tal naturaleza la de ser, a su vez, programas de creación de infraestructuras, suelo urbanizable y edificación, para atender necesidades inexistentes o no detectadas en el momento de redactar el Plan (PERALES). El PAU contiene dos elementos que le configuran: Un componente de flexibilización y otro , trascendental, de apertura a la participación de los agentes privados en el planeamiento y gestión del suelo no programado.
Por su circunstancia de no programado, cualquier aprovechamiento de este tipo de suelo, distinto de los peculiares del mismo, a los que más adelante se hará referencia, sólo es posible en esta categoría de suelo si previamente se aprueba el PAU y el Plan Parcial que contemple la ordenación y urbanización de tales terrenos, es decir, se convierta en programado un suelo que inicialmente no lo está, pero con una sustancial diferencia respecto del suelo clasificado como urbanizable programado en el Plan General. Tal diferencia sustancial viene establecida en el artículo 224.1 RGU que obliga («... se tramitarán y aprobarán conjuntamente... ») a la tramitación conjunta del PAU y del Plan Parcial de la primera etapa que resulte prevista en el programa, cuando, por otra parte, el suelo programado puede permanecer indefinidamente sin el Plan Parcial necesario para poder ser urbanizado (art. 84.1 LS), si bien, lógicamente tal suelo habrá de ser urbanizado durante la vigencia del Plan General que así lo haya clasificado. Se quiere decir con ello que no necesariamente ha de ser urbanizado antes un suelo urbanizable programado que un urbanizable no programado que se decida incorporar al proceso de urbanización. De ahí la importancia del Suelo urbanizable no programado y del papel que puede jugar en el desarrollo urbano inicialmente no previsto, al dejar en manos de las Entidades correspondientes determinados vacíos en el planeamiento, para ser rellenados en el futuro en función de las necesidades o incluso de los cambios de criterio iniciales en cuanto al desarrollo de la ciudad. Como ha dicho ARGULLOL (Ref.) «se trata de un tipo de suelo cuya incorporación al proceso urbanístico no es necesaria ni imprescindible», en el momento de la planificación, añadimos nosotros, constituyendo una verdadera válvula de escape para la acción del futuro gestor (Ref.).
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EL SUELO URBANIZABLE NO PROGRAMADO
II.1. Régimen jurídico
Entre tanto no haya PAU, el suelo no programado, en cuanto pendiente de incorporación al proceso de urbanización, está sujeto al siguiente régimen (art. 85 LS):
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Deberán respetarse las incompatibilidades de usos que, como se ha dicho, es una de las escasas determinaciones que respecto del suelo urbanizable no programado, ha de contener el Plan (art. 12.2.3.a) LS).
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No edificar excepto: a) construcciones destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten a los planes de las Administraciones Públicas competentes - la Ley cita al Ministerio de Agricultura, si bien nada parece obstar a que los planes de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia tengan la misma virtualidad, a los efectos de este precepto, que los del Ministerio de Agricultura -; b) construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas; c) edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en medio rural; y d) edificaciones destinadas a vivienda familiar en lugares en que no haya posibilidad de formación de núcleo de población.
La tipología de las construcciones se ha de acomodar a su condición aislada - que la Ley no define siendo contenido material objeto del Plan General -, prohibiéndose las edificaciones propias de zonas urbanas.
Además, a las construcciones o instalaciones de los apartados c) y d) anteriores, se añade un «plus» de gravosidad para su ejecución en suelo no programado, puesto que están sujetas a un régimen especial de autorización, previa información pública, por la Administración urbanística de tutela (art. 44 RGU).
Sin perjuicio de las obligaciones que para sus propietarios comporta el hecho de no poder utilizar el suelo clasificado como urbanizable no programado, salvo en los casos antes enumerados, se predican de tal clase de suelo las siguientes obligaciones , deberes y cargas:
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Construcción de las conexiones en el exterior de la zona de actuación, entre las redes propias de la unidad en que se actúa y las generales del territorio (art. 63 y 219.2.c) RGU). En suelo urbanizable programado, la obligación consiste en costear la urbanización (art. 84.3.c) LS).
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Cesión del aprovechamiento medio del 10 por 100 de la zona de actuación, si así se establece en las bases, sustituible por las mayores obligaciones que en ellas se especifiquen (art. 146.4 LS, 56.3 y 219.2.e RGU). En suelo urbanizable programado se cede el 10 por 100 restante del aprovechamiento medio del sector en que esté la finca (art. 84.3.b) LS).
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Ejecutar el equipamiento adecuado a las finalidades y dimensiones de la actuación (art. 146.3.d y 219.2.d, LS y RGU, respectivamente). En suelo urbanizable programado, la obligación alcanza a la cesión de terrenos para el equipamiento (art. 84.3.a LS) y costear la urbanización.
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Soportar el límite que, en su caso, establezcan las bases respecto de precios máximos de venta o alquiler de edificaciones (art. 146.5 LS y 219.1.f RGU).
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Las más obligaciones que se establezcan en las bases del concurso o en el acuerdo de aprobación a que se refiere el artículo 219 RGU en relación con el 146.3 LS y 85.2 LS.
Además de todas ellas, es decir, además de las obligaciones establecidas «ex lege» y las que resulten de las bases del concurso, en su caso, el suelo urbanizable no programado, para ser urbanizado, puede soportar otros deberes voluntariamente asumidos por el adjudicatario del concurso al efectuar la proposición en la licitación.
Se habrá advertido que el legislador deja al redactor de las...
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