STS, 26 de Mayo de 2008

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2008:2747
Número de Recurso3308/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución26 de Mayo de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Mayo de dos mil ocho.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 3308/04 interpuesto por el Procurador D. Isacio Calleja García en representación de D. Rodrigo y D. Serafin contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de septiembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 734/99). Se ha personado en las actuaciones, como partes recurridas, EL AYUNTAMIENTO DE CASTELLÓN DE LA PLANA, representado por el Procurador D. Adolfo Morales Hernández Sanjuán, y la GENERALIDAD VALENCIANA, representada y asistida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 12 de septiembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 734/99 ) cuya parte dispositiva es del tenor siguiente:

<

1) Desestimar las causas de inadmisibilidad aducidas por las Administraciones demandadas.

2) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rodrigo y Don Serafin contra el Acuerdo de aprobación definitiva del proyecto de emisario submarino acordado por el Ayuntamiento Pleno de Castellón de la Plana de 25 de febrero de 1999; y

3) No efectuar expresa imposición de costas>>.

Aparte de señalar que el acuerdo de aprobación definitiva del proyecto de emisario tiene como antecedente un acto anterior que había sido anulado en vía jurisdiccional -seguidamente veremos la secuencia de los acontecimientos-, la sentencia recurrida explica en su fundamento primero que los demandantes cuestionan la legalidad del acuerdo de 25 de febrero de 1999 por entender que su cobertura jurídica, esto es, la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de 11 de abril de 1995, es ilegal al contravenir los artículos 81.2 de la LRAU y 244.2 del texto refundido de la Ley del Suelo de 1992, pues esa modificación del Plan General confiere una habilitación a la Administración municipal para realizar cualquier tipo de obra pública sin necesidad de respetar las especificaciones del Planeamiento.

Frente a ello las administraciones demandadas, aparte de aducir varias causas de inadmisibilidad del recurso, se oponen al planteamiento de los demandante señalando que la nueva modificación del Plan General de 1 de marzo de 2000 proporciona adecuada cobertura jurídica a la obra amparada en el proyecto que se impugna. Los demandantes no cuestionan esto último pero señalan que la nulidad originaria es insubsanable y que procede declarar la nulidad de acuerdo de aprobación del proyecto de emisario, si bien, al resultar inejecutable la sentencia a dictar en el proceso, por la mencionada modificación del Plan General del año 2000, procede condenar al pago de una indemnización sustitutoria por dicha inejecución.

Para una mejor comprensión de los términos en que se plantea la controversia, la sentencia recurrida ofrece en su fundamento segundo la siguiente secuencia de antecedentes:

<< (...) 1.- El 27 de julio de 1999 el Ayuntamiento de Castellón de la Plana y la Consellería de Obras Públicas Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana suscribieron un convenio para el desarrollo de red viaria y saneamiento del territorio.

  1. - Previa Declaración de Impacto Ambiental emitida el 29 de octubre de 1.992 por el organismo autonómico competente, el Pleno del ayuntamiento de Castellón aprueba el Proyecto de Obras del emisario submarino el 27 de noviembre de 1.992.

  2. - Los hoy actores interponen recurso contencioso administrativo solicitando la paralización de la obra y la nulidad de su ejecución, siendo el Proyecto y la Obra anulados por esta misma Sala en sentencia de 21 de octubre de 1.997 por infringir el Planeamiento vigente en Castellón.

  3. - La COPUT aprobó definitivamente en fecha 11 de abril de 1.995 la modificación puntual del PGOU de Castellón de la Plana (objeto de impugnación indirecta en estos autos).

  4. - El 25 de febrero de 1.999 se produce la aprobación definitiva del Proyecto de emisario submarino que es el objeto del presente recurso contencioso administrativo.

  5. - El 1 de marzo de 2000 se aprueba la revisión del PGOU que otorga suficiente cobertura jurídica (incluso a criterio del propio actor y, por tanto con el carácter de hecho no controvertido) a la ejecución de la obra.

  6. - El 7 de octubre de 2.002, atendidos los anteriores antecedentes, se declara la inejecutabilidad legal del fallo de la sentencia de 21 de octubre de 1.997 por los hechos sobrevenidos y se indemniza al recurrente (Don Rodrigo) en una cantidad de 88.579 Euros teniéndose en cuenta a estos efectos los conceptos indemnizatorios que el propio actor fija en la demanda como bases de la ejecución. Este auto se confirma en súplica mediante resolución de 5 de diciembre de 2002 hallándose pendiente de recurso de casación>>.

SEGUNDO

Partiendo de tales antecedentes, la sentencia recurrida, después de rechazar las diversas causas de inadmisibilidad que planteaban las Administraciones demandadas (fundamento tercero), entra a examinar la controversia de fondo y termina desestimando el recurso contencioso-administrativo a partir de las siguientes consideraciones:

<< (...) CUARTO.- Resueltas las anteriores objeciones procesales, procede entrar a valorar la cuestión de fondo, sobre la precisión que el acto no es objeto de cuestionamiento por defectos de legalidad intrínseca, sino, exclusivamente, por ilegalidad de la norma de cobertura -la modificación puntual del PGOU aprobada por la COPUT el 11 de abril de 1.995- en la medida que la misma contenía una habilitación genérica para ejecutar las obras públicas sin necesidad de respetar las especificaciones del planeamiento, lo que infringe lo establecido en el art. 81.2 de la LRAU y 244.2 del TR de la Ley del Suelo de 1.992, siendo que, al amparo de esta modificación, se aprueba la obra que discurría por terrenos de suelo urbano destinados a zona verde, los cuales fueron destinados a terrenos dotacionales en la modificación del PGOU del 2.002, haciéndolos de este modo compatibles con la obra a ejecutar.

Sobre la ilegalidad de la anterior normativa sólo cabe remitirse a lo razonado en la propia sentencia de esta misma Sala de 21 de octubre de 1.997, en orden al necesario respeto al planeamiento municipal de las obras de esta naturaleza, sin que la habilitación pueda, como acertadamente razonan los actores, obviar las determinaciones legales a que se ha hecho referencia. Así pues, resulta que asiste la razón a la parte actora en cuanto a la estimación del recurso indirecto. Ahora bien, el pronunciamiento es incidental respecto del acto impugnado directamente, por lo que habrá de valorarse la incidencia de este pronunciamiento en el enjuiciamiento de la pretensión.

A este respecto, la jurisprudencia, aplicando el principio de economía de trámites ha reconocido la posibilidad de eludir de declaración de nulidad de un acto cuando el que procedería dictar tendría un contenido idéntico al desaparecido, como aquí sucede, considerando que procede aplicar incluso el principio de proporcionalidad en la subsistencia de actuaciones administrativas y su anulación, pues reconocer la pretensión en los términos que efectúa el recurrente no sería más que otorgar una victoria pirrica al actor que estaría abocado a soportar un acto idéntico tras una tramitación exclusivamente formal (...).

Aplicando los anteriores razonamientos al caso enjuiciado, atendido el grado de ilegalidad de la norma de cobertura, se está en el caso de desestimar el recurso, pués, además, la petición idemnizatoria no puede ser atendida al venir la causa resarcitoria relacionada con la instalación y funcionamiento de la obra y no con la aprobación del proyecto que la legaliza, siendo que los conceptos referidos han encontrado adecuada satisfacción en la ejecución de la sentencia de 21 de octubre de 1.997 a que se ha hecho reiterada referencia en la presente resolución, sin que proceda duplicar indemnizaciones por el mismo concepto a fin de no favorecer un enriquecimiento injusto >>.

TERCERO

La representación de D. Rodrigo y D. Serafin preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 6 de abril de 2004 en el que aducen cinco motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de estos motivos es, expuesto en síntesis, el siguiente:

  1. Infracción del artículo 62.2 la Ley 30/1992, sobre los efectos de la declaración de nulidad de una disposición de carácter general.

  2. Infracción de los artículos 26.2 y 70.2 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, al infringir la sentencia recurrida la regulación del recurso indirecto contra reglamentos y desestimar el recurso pese a reconocer la ilegalidad de la norma indirectamente recurrida.

  3. Infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 25.1 y 26.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por lesionar la sentencia el derecho de los recurrentes a una tutela judicial efectiva y haber juzgado el tribunal sobre algo distinto de lo decidido por la Administración.

  4. Infracción del artículo 31.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de los artículos 18.1 y 33 de la Constitución, al no reconocer a los demandantes el derecho a la indemnización solicitada.

  5. Infracción del artículo 24.1 de la Constitución y de la jurisprudencia aplicable, al incurrir la sentencia en un patente error material en la valoración del derecho de D. Serafin a una indemnización económica, ya que al mencionado D. Serafin no se había otorgado indemnización alguna en compensación por la inejecución de la sentencia de 21 de octubre de 1997 dado que el referido no fue parte en aquel litigio.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia estimatoria del recurso casando y anulando la sentencia de instancia y dictando otra en su lugar de conformidad con lo solicitado en la demanda. En la demanda del proceso de instancia se pide el dictado de sentencia con los siguientes pronunciamientos:

  1. La nulidad del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castellón de la Plana de 25 de febrero de 1999 que aprueba el proyecto de emisario submarino.

  2. Declaración del derecho de los demandantes a ser indemnizados solidariamente por las Administraciones demandada y codemandada en la cuantía que se fijará en ejecución de sentencia de acuerdo con las siguientes bases: 1º/ Minoración del valor de las viviendas producida por la instalación de la estación de bombeo. 2ª/ Valoración de los daños causados por los ruidos, molestias y malos olores producidos por la estación de bombeo e instalaciones anexas. 3ª/ Valoración de los daños morales infligidos a los demandantes por la instalación de la estación de bombeo.

CUARTO

La representación del Ayuntamiento de Castellón de la Plana se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 3 de noviembre de 2005 en el que, después de formular alegaciones en contra de cada uno de los motivos de casación termina solicitando que se dicte sentencia que inadmita el recurso de casación o lo desestime, con expresa imposición de costas.

QUINTO

La Generalidad Valenciana se opuso también al recurso de casación mediante escrito presentado el 4 de noviembre de 2005 en el que, tras argumentar en contra de los motivos aducidos por los recurrentes, termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando la sentencia de instancia.

SEXTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 20 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo dirigen D. Rodrigo y D. Serafin contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de septiembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 734/99), en la que, después de rechazar las causas de inadmisibilidad que habían sido planteadas por las Administraciones demandadas, se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Rodrigo y Don Serafin contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castellón de la Plana de 25 de febrero de 1999 de aprobación definitiva del proyecto de emisario submarino.

Ya hemos expuesto en el antecedente primero la secuencia de actuaciones administrativas y jurisdiccionales en la que se incardina el acuerdo municipal de 25 de febrero de 1999, así como los términos en que se planteaba el debate en el proceso de instancia. Y puesto que también hemos dejado reseñadas (antecedente tercero) las razones dadas por la Sala de instancia para la desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede que entremos a examinar los motivos de casación cuyo enunciado ha quedado expuesto en el antecedente cuarto. Para ello estimamos procedente diferenciar dos grupos de motivos: de un lado, los referidos a la declaración de nulidad o anulación del acuerdo municipal de aprobación del proyecto de emisario submarino (motivos primero, segundo y tercero); de otra parte, los motivos formulados en relación con la pretensión indemnizatoria de los recurrentes (motivos cuarto y quinto).

SEGUNDO

Los dos primeros motivos de casación están estrechamente relacionados, pudiendo incluso decirse que no son sino formulaciones diferentes de un mismo argumento de impugnación. Así, en el motivo primero se reprocha a la sentencia la infracción del artículo 62.2 la Ley 30/1992, relativo a los efectos de la declaración de nulidad de una disposición de carácter general -se refiere a la nulidad de la modificación del Plan General de 1995 -; y luego en el motivo segundo se alega la infracción de los artículos 26.2 y 70.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, señalando los recurrentes que la sentencia recurrida vulnera la regulación del recurso indirecto contra reglamentos al desestimar el recurso pese a reconocer la ilegalidad de la norma indirectamente recurrida.

En relación con todo ello debe ser analizado también el tercer motivo de casación. En efecto, la razón dada por la Sala de instancia para no anular el acuerdo municipal del proyecto de emisario submarino -pese a que en la propia sentencia se considera nula la modificación del Plan General de 1995- viene dada por el hecho de haberse aprobado en el año 2000, después de iniciado el proceso, una nueva modificación del Plan General que da plena cobertura a aquel proyecto; y lo que se plantea en este tercer motivo de casación es la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 25.1 y 26.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, reprochándose a la sentencia el haber tomado en consideración esa circunstancia sobrevenida, lo que, según los recurrentes, lesiona su derecho a una tutela judicial efectiva y haber juzgado el tribunal sobre algo distinto de lo decidido por la Administración.

El planteamiento que exponen los recurrentes en estos tres primeros motivos es acertado.

En efecto, hemos visto que en el proceso de instancia los demandantes cuestionan la legalidad del acuerdo municipal por el que se aprueba el proyecto de emisario submarino por entender a su vez ilegal la norma de planeamiento en el que dicho proyecto se sustenta, esto es, la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de 11 de abril de 1995. La sentencia de instancia reconoce la ilegalidad de la modificación del Plan General 1995 por cuanto en ella se contenía una habilitación genérica para ejecutar las obras públicas sin necesidad de respetar las especificaciones del planeamiento. Sin embargo, la Sala de instancia señala que esa apreciación sobre la nulidad del Plan General impugnado de forma indirecta "...es incidental respecto del acto impugnado directamente, por lo que habrá de valorarse la incidencia de ese pronunciamiento en el enjuiciamiento de la pretensión". Y, abordando esa valoración, la sentencia recurrida invoca los principios de economía de trámites y de proporcionalidad para señalar que en la jurisprudencia se ha reconocido la posibilidad de eludir la declaración de nulidad de un acto cuando el que procedería dictar tendría un contenido idéntico al desaparecido; por lo que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Valencia termina desestimando la pretensión de que se declare la ilegalidad del acuerdo municipal impugnado. Sin embargo, esta respuesta dada en la sentencia recurrida no nos parece asumible.

Por lo pronto, la Sala de instancia cita en apoyo de su razonamiento una sentencia de esta Sala -sentencia de 27 de noviembre de 1993 - que no constituye una referencia afortunada pues en ella se analiza un supuesto que en realidad presenta con el caso que ahora nos ocupa una diferencia muy significativa: se trataba de un caso en el que, pese a la nulidad del Decreto que allí se examinaba, los actos dictados a su amparo seguían encontrando respaldo y cobertura en una disposición legal de fecha anterior al propio Decreto. Y es claro que tal cosa no sucede en el caso que ahora nos ocupa.

Más bien al contrario, en reciente sentencia de 12 de mayo de 2008 (casación 2770/04 ) hemos dado una respuesta muy distinta a la que se formula en la sentencia aquí recurrida. Se refiere a un caso en el que, habiendo sido aprobado un determinado proyecto de obras sin el necesario respaldo en el planeamiento urbanístico, se pretendía la convalidación o subsanación del acuerdo municipal por la ulterior aprobación de un Plan que venía a darle cobertura. Y en la citada sentencia de 12 de mayo de 2008 se declara: <<... no="" nos="" encontramos="" por="" tanto="" ante="" un="" defecto="" que="" pueda="" subsanarse="" mediante="" el="" ulterior="" otorgamiento="" de="" una="" autorizaci="" convalidante="" se="" trata="" aqu="" la="" entera="" falta="" sustento="" obra="" proyectada="" y="" esto="" es="" algo="" puede="" considerarse="" suplido="" manera="" retrospectiva="" aprobaci="" del="" correspondiente="" plan="" especial.="">="" secuencia="" l="" obligada="" planeamiento="" precede="" a="" ejecuci="" siendo="" debe="" acomodarse="" formulaci="" inicial="" proyecto="" obras="" tramitaci="" mismo="" hasta="" su="" final="" deben="" producirse="" con="" seguro="" respaldo="" previsi="" ese="" venga="" dar="" cumplimiento.="" soluci="" propugna="" ayuntamiento="" recurrente="" bajo="" cobertura="" pretendida="" convalidaci="" desvirt="" aquella="" supone="" desnaturalizaci="" como="" instrumento="" legalmente="" configurado="" para="" dise="" trazado="" desarrollo="" urban="" luego="" materializa="" los="" correspondientes="" proyectos="" urbanizaci="" obras....="">>.

TERCERO

Las consideraciones expuestas en el apartado anterior nos llevan a concluir que la sentencia recurrida debe ser casada y anulada. Y entrando entonces a resolver la pretensiones que planteaban los demandantes en el proceso de instancia, la primera de ellas debe ser estimada, pues, en efecto, debe anularse el acuerdo municipal de 25 de febrero de 1999 de aprobación definitiva del proyecto de emisario submarino, por ser contraria a derecho, y por tanto nula, la determinación del planeamiento -modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana de 11 de abril de 1995- en la que aquel proyecto se ampara.

A la anterior conclusión no cabe oponer que el mencionado proyecto puede encontrar encaje en una ulterior revisión del Plan General aprobada el 1 de marzo de 2000, pues este cambio en el planeamiento es un hecho sobrevenido -se produce cuando ya está iniciado el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de aprobación del proyecto de emisario- y, según lo expuesto en el apartado anterior, no subsana retrospectivamente el defecto de origen que presenta el acto impugnado. Cosa distinta es la relevancia que esa revisión del Plan General aprobada en el año 2000 pueda tener en orden a una eventual declaración de imposibilidad de ejecución de la sentencia que anula el acuerdo municipal de 25 de febrero de 1999 ; pero la revisión del planeamiento sólo podrá desplegar esa virtualidad cuando se resuelva, si es que se promueve, el incidente previsto en el artículo 105.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Hasta entonces sólo habrá el pronunciamiento que anula el acuerdo municipal de 25 de febrero de 1999.

CUARTO

En el escrito de demanda los recurrentes plantean una segunda pretensión, de carácter indemnizatorio, a la que se refieren también los motivos cuarto y quinto de casación. Pues bien, esta pretensión no puede ser acogida.

Según quedó reflejado en el antecedente tercero, los demandantes postulan el reconocimiento de su derecho a ser indemnizados solidariamente por las Administraciones demandada y codemandada, en la cuantía que se fijará en ejecución de sentencia, de acuerdo con las siguientes bases: 1º/ Minoración del valor de las viviendas producida por la instalación de la estación de bombeo. 2ª/ Valoración de los daños causados por los ruidos, molestias y malos olores producidos por la estación de bombeo e instalaciones anexas. 3ª/ Valoración de los daños morales infligidos a los demandantes por la instalación de la estación de bombeo.

Los conceptos a que se refieren las bases 1ª y 3ª parecen dar por supuesta la subsistencia de la estación de bombeo; y por ello, y sin perjuicio de lo que seguidamente diremos sobre la indemnización ya reconocida a uno de los recurrentes por el concepto de depreciación de su inmueble, no pueden ser acogidas estas partidas en la medida en que hemos declarado procedente anular el acuerdo municipal por el que se aprueba el proyecto que sirve de sustento a esa estación de bombeo.

La misma consideración cabe hacer en lo que se refiere a los perjuicios a que alude la base 2ª -ruidos, molestias y malos olores- pues los mismos no habrán de subsistir en caso de que se ejecute el pronunciamiento por el que se anula el acuerdo municipal de 25 de febrero de 1999. En cuanto a los perjuicios de esa misma índole padecidos en años anteriores, no serían perjuicios derivados del proyecto aprobado en el mencionado acuerdo municipal sino de actuaciones anteriores.

Debe notarse además que, al menos en lo que se refiere al recurrente D. Rodrigo, los perjuicios correspondientes a los años 1993 al 2002 ya fueron objeto de indemnización en el auto de la Sección 1ª de la Sala de Valencia de 7 de octubre de 2002 que declaró la imposibilidad de ejecutar la sentencia de 21 de octubre de 1997 (recurso contencioso-administrativo 2152/94 ). Resolución ésta en la que se reconoció también al referido D. Rodrigo el derecho a ser indemnizado por la "depreciación objetiva del inmueble", concepto que se solapa con la primera de las tres bases indemnizatorias que antes hemos reseñado. No se cuestiona que, en caso de que se inste y declare la imposibilidad legal del pronunciamiento por el que se anula el acuerdo municipal de 25 de febrero de 1999, los recurrentes podrán solicitar indemnización compensatoria; pero en tal caso habrán de tomarse en consideración esas indemnizaciones ya reconocidas, para no incurrir en duplicidades.

QUINTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de D. Rodrigo y D. Serafin contra la sentencia de Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de septiembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 734/99), que ahora queda anulada y sin efecto.

  2. Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los mencionados D. Rodrigo y D. Serafin contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Castellón de la Plana de 25 de febrero de 1999 de aprobación definitiva del proyecto de emisario submarino, acuerdo que se anula y queda sin efecto, con desestimación de la pretensión indemnizatoria que formulan los recurrentes.

  3. No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

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