STS, 15 de Noviembre de 2001

D. Alexander interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el recurso contencioso-administrativo número 524/1993 contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha de 16 de diciembre de 1991, sobre paralización de las obras de construcción de una nave industrial, y posterior demolición en la parte no autorizada, en la Autovía N-401 por encontrarse dicha obra a 54.75 metros de la arista exterior de la calzada más próxima de la autovía con infracción de los artículos 25 y 31.4,a) de la Ley de Carreteras, y contra la dictada el 12 de marzo de 1993 por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en alzada.

En su escrito de demanda, de 7 de marzo de 1994, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el recurso interpuesto contra la resolución del Delegado del Gobierno en Castilla La Mancha de fecha 12 de diciembre de 1991, y contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 12 de marzo de 1993, se declare la nulidad del citado acto por venir de Órgano manifiestamente incompetente, por infringir o aplicar incorrectamente las normas legales a que se ha venido aludiendo, o alternativamente declarar el archivo del citado expediente". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de mayo de 1994, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 23 de mayo de 1994 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia con fecha 27 de enero de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Alexander contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha de 16 de noviembre de 1991 y resolución del M.O.P.T. de 12 de marzo de 1993, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra la anterior, citadas en los antecedentes, declarando que son nulas de pleno derecho, y dejándolas sin efecto; sin costas."

Con fecha 17 de mayo de 1995 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1739/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 25, 27 y 36 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

D. Alexander presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación.

Por providencia de 18 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con fecha 27 de enero de 1995, anuló las resoluciones administrativas ante ella impugnadas mediante las cuales la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha había acordado -y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes ratificado en alzada- la paralización de las obras de construcción de una nave industrial en las inmediaciones de la autovía Madrid-Toledo (punto kilométrico 61.600) así como la demolición de la parte de aquellas obras situada dentro de la franja determinada por la línea límite de edificación.

Las resoluciones administrativas consideraban que, tratándose de una carretera estatal y de obras en curso carentes de la autorización de los organismos competentes de la Administración del Estado, preceptiva, a su juicio, en virtud del artículo 25 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, se había cometido la infracción muy grave prevista en el artículo 31.4.a) de dicha Ley, reputándose además que tales obras no eran legalizables.

La Sala de instancia, por el contrario, basada en las consideraciones jurídicas que a continuación transcribiremos, declaró que los actos administrativos impugnados no eran conformes a derecho. La sentencia parte de los siguientes hechos y presupuestos jurídicos:

"[...] El actor, previa la obtención de la oportuna licencia municipal de obras concedida por Acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Olías del Rey (Toledo) de fecha 16 de noviembre de 1990, y habiendo solicitado previa autorización en 28 de octubre de ese año a la Jefatura de Demarcación de Carreteras de Castilla-La Mancha, Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, comenzó la construcción de una nave industrial según proyecto redactado por técnico colegiado competente, en término municipal de Olías del Rey, junto al punto kilométrico 61.160, margen derecho, de la carretera Nacional 401- Autovía Madrid-Toledo, en terreno de su propiedad, clasificado según las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico del municipio citado como urbano apto para usos industriales.

Al comprobarse por el equipo de vigilancia del Servicio de Conservación y Explotación de la Demarcación de Carreteras citada que la nave industrial estaba construyéndose a una distancia de 37 mts. de la arista exterior de la calzada más próxima a la Autovía, según denuncia elevada el día 17 de abril de 1991 por el citado organismo, decide la incoación de expediente sancionador al industrial dueño de la obra por infracción de lo dispuesto en los arts. 25 y 31.4.a) de la vigente Ley de Carreteras, al tiempo que se propone a la Delegación del Gobierno en Castilla-La Mancha que instruya expediente para el ejercicio de las facultades atribuidas por el art. 27 de la citada Ley, que efectivamente se desarrolla con las correspondientes órdenes de paralización de las obras y que culmina con la Resolución originariamente impugnada, que en aplicación del citado precepto acuerda en efecto la demolición de la parte de la edificación que invade la zona no edificable de la Autovía, que se estima con arreglo al art. 25 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, en 50 metros, para lo cual no había sido autorizado, Resolución que [es] confirmada en alzada por el M.O.P.T., y después de interpuesto el recurso jurisdiccional, en la potestativa de reposición que también había utilizado el recurrente.

[...] Dado el planteamiento del recurso contencioso- administrativo, es fundamental detenerse en un dato trascendente que acaba de anticiparse en la exposición fáctica precedente, y es el relativo a la calificación del suelo donde está enclavada la edificación que las Resoluciones impugnadas ordenan demoler parcialmente, que es como ha quedado paladinamente probado de urbano, y así lo vienen a confirmar las certificaciones del Ayuntamiento de Olías del Rey, que contrastadas con las demás actuaciones del expediente, evidencian que la Autovía, Carretera N. 401 - Madrid-Toledo, discurre íntegramente en ese tramo, puntos kilométricos 61 a 64, por suelo de esa naturaleza, que cuenta además con todos los servicios que la justifican -agua, luz y alcantarillado- y donde se han consolidado construcciones y edificaciones de tipo industrial que ocupan ambos márgenes de la citada vía, a excepción de las zonas donde se situó un Parque Público (Jaime de Foxá), cuya superficie hace difícil precisar el porcentaje realmente edificado en relación con el tramo de Autovía, alguna de cuyas edificaciones tienen más de 20 años de antigüedad, y bastantes están construidas a una distancia inferior a 50 mts. contados desde la arista exterior de la carretera."

A partir de estos datos y presupuestos, la Sala de instancia consideró que "[...] la Autoridad que dictó la Resolución impugnada carece manifiestamente de competencia para utilizar la potestad conferida en el art. 27 de la Ley de Carreteras, para la demolición de las obras o impedir los usos no autorizados en las zonas de dominio público, de servidumbre o afección de las carreteras o bien el límite de la edificación establecidas en los arts. 20 al 25 de la misma Ley o traspasando las condiciones establecidas en la autorización, toda vez que este precepto únicamente puede entenderse referido a aquellos supuestos en que la autorización en cuestión corresponda otorgarla de acuerdo con dichos preceptos al Ministerio de Obras Públicas, mas no en aquellos en que corresponda su autorización a los Municipios, de acuerdo con lo establecido en el art. 39 [...]".

La Sala territorial, al reiterar que el tramo de carretera en cuestión discurría por suelo calificado de urbano, "que incluso por los datos fácticos cabría calificar racionalmente de travesía, habida cuenta el elevado grado de consolidación de las edificaciones existentes en el mismo, como se ha expuesto, y donde además desembocan -precisa la certificación municipal obrante en el ramo de prueba de la actora- algunos accesos de entrada y salida de urbanizaciones existentes en la zona", entendió, en efecto, que el precepto legal aplicable era el citado "artículo 39 punto 3 o a lo más el punto 2", normas que atribuyen a los Ayuntamientos las autorizaciones de las obras y usos en las zonas de servidumbre y afección de las carreteras estatales en los tramos que discurren por travesías o suelos urbanos.

De esta premisa dedujo la Sala que "[...] la competencia para determinar las actuaciones necesarias para legalizar las construcciones no autorizadas o que rebasen los límites de las concedidas, restaurando en su caso la legalidad perturbada por tales edificaciones o usos, corresponde igualmente a los Ayuntamientos conforme a la legislación urbanística".

En el caso de autos, dado que el Ayuntamiento de Olías del Rey había concedido al actor licencia para la construcción de la nave industrial, "[...] las actuaciones necesarias para velar por la legalidad urbanística, comprendiendo dentro de la misma si la edificación se ajusta a las limitaciones derivadas de la Ley de Carreteras, corresponde al citado Ayuntamiento a través del procedimiento legalmente establecido (actualmente contenido en los arts. 248 y ss. de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido aprobado por R.D. Legislativo 1/1992, de 26 de junio), que incluiría la suspensión en su caso de la licencia o su revisión".

Finalmente, la Sala de instancia hizo las consideraciones siguientes:

"[...]No es posible en el caso aceptar que nos encontramos ante un fenómeno de competencias concurrentes, como sostiene el Abogado del Estado, ya que no ha de perderse de vista que el art. 39 de la Ley de Carreteras configura un precepto especial que prima sobre el de carácter general contenido en el art. 23 de la misma que además precisamente excepciona lo dispuesto en el art. 38.

Tampoco cabe admitir la tesis de que lo dispuesto en el art. 39 sólo se refiere a las carreteras convencionales y no a las Autovías como es la de autos, pues la verdad es que dicho precepto no distingue y se refiere a las carreteras estatales sin distinguir ningún tipo, por lo que, en aplicación del conocido principio ubi lex no distinguet non distinguere debemus, deben entenderse comprendidos también los tramos de autovías en que se den las circunstancias enumeradas en el precepto. [...]".

Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado interpone contra ella este recurso de casación al amparo de un único motivo, basado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en el cual denuncia la infracción de los artículos 25, 27 y 36 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. En su enunciado, el Abogado del Estado no precisa con la claridad exigible cuál de los diversos apartados de los artículos 25 y 27 entiende vulnerados.

A juicio del recurrente, es errónea la tesis sostenida en la sentencia objeto de recurso pues la competencia para paralizar y demoler las obras y usos no autorizados, incluso cuando nos encontremos ante construcciones enclavadas en suelo calificado de urbano, no corresponde al Ayuntamiento y sí al Delegado del Gobierno o al Ministerio de Obras Públicas si aquéllas se encuentran dentro de la línea límite de edificación prevista en el artículo 25 de la Ley de Carreteras. La norma en que se apoya esta competencia estatal sería el artículo 27 de la citada ley, según el cual los Delegados del Gobierno dispondrán la paralización de las obras y la suspensión de usos no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones, entendiendo el Abogado del Estado que dentro de aquella línea límite de edificación (cincuenta metros) no cabe ningún tipo de autorización, ni estatal ni municipal, para edificar. A su juicio, pues, la competencia atribuida en el artículo 27 de la Ley de Carreteras es general y a este respecto es intranscendente que la competencia para atribuir la autorización "sea del Ministerio, de la Demarcación de Carreteras o del Ayuntamiento correspondiente".

El representante y defensor de la Administración estatal concluye su recurso subrayando que, dada la distancia de la edificación litigiosa, a 37 metros de la arista exterior de la calzada más próxima, se ha vulnerado el artículo 25 de la Ley de Carreteras "que establece una distancia mínima de 50 metros en autovías".

El motivo, en los términos en que ha sido articulado, no puede ser acogido. De los tres preceptos supuestamente infringidos, realmente el primero (artículo 25) sería el relevante, pues sólo él contiene disposiciones de orden sustantivo sobre las limitaciones exigibles a las construcciones que se pretendan levantar a ambos lados de las carreteras estatales, en la franja correspondiente a la denominada "línea límite de edificación". Si este precepto no resultara infringido, tampoco lo serían los otros dos invocados, pues:

1. El artículo 36 dispone que los tramos de carretera estatal que discurran por suelo urbano se rigen por lo establecido en el capítulo cuarto ("travesías y redes arteriales", artículos 37 a 41) y sólo en lo que "resulten aplicables" por los demás preceptos de la Ley 25/1988. Es claro, pues, que se configura como una mera norma de remisión a otras, por lo que difícilmente puede ser objeto de una vulneración autónoma.

2. Por su parte, el artículo 27, en cuanto precepto que regula las competencias de las autoridades estatales en orden a la paralización, suspensión y eventual demolición de las obras o de los usos no autorizados (o no ajustados a las condiciones de la autorización) en las zonas próximas a las carreteras estatales, no puede ser disociado del resto del articulado de la Ley y, en concreto, de lo dispuesto en el capítulo IV: de modo que si la autoridad competente para permitir aquellas obras o usos acuerda otorgar su autorización, y ésta es válida, cae por su base el presupuesto de aplicación del artículo 27 que, como ha quedado expuesto, sólo es ejercitable en relación con obras o usos "no autorizados o que no se ajusten a las condiciones establecidas en las autorizaciones". En otros términos, si un Ayuntamiento, en uso de las competencias que la propia Ley de Carreteras le confiere para autorizar obras y usos en terrenos urbanos colindantes a los tramos de carreteras estatales, adopta un acuerdo válido de esta naturaleza, mientras subsista su validez no cabe ya considerar a aquellas obras o usos como "carentes de autorización" y, por tanto, susceptibles de las medidas de policía previstas en el artículo 27 de la citada ley.

No es, pues, que la Administración estatal carezca totalmente de competencia (y, en este sentido, las afirmaciones correspondientes de la Sala de instancia han de ser matizadas) para acordar este tipo de decisiones en defensa de las zonas de protección de las carreteras estatales a su paso por zonas urbanas, pues nada le impediría adoptarlas, en principio, frente a obras o usos carentes de autorización; lo que sucede es que, cuando dicha autorización exista y sea, en principio, válida, en los términos que a continuación expondremos, falta el presupuesto mismo de aplicación del tan citado artículo 27.

El problema surge, pues, al relacionar las normas sustantivas del artículo 25 con las normas atributivas de competencia del artículo 39, ambos de la Ley 25/1988. El Abogado del Estado no ha tomado debidamente en cuenta que el primero de ambos preceptos se refiere al régimen general sobre las limitaciones derivadas de la existencia de una línea límite de edificación en las zonas aledañas a las carreteras estatales, esto es, que se inserta en el capítulo tercero de la Ley 25/1998, sobre "uso y defensa de las carreteras". Ya hemos afirmado que el capítulo III cede en su aplicación ante el régimen específico que para los tramos urbanos de las carreteras estatales contiene el capítulo IV. Hay que aplicar, pues, prevalentemente, los preceptos singulares que regulan el régimen jurídico de los tramos de carreteras estatales cuando discurren por suelo urbano, como era el caso de autos.

Precisamente uno de aquellos preceptos, el artículo 39, en el que se apoya la sentencia de instancia, se refiere al otorgamiento de autorizaciones para obras que vayan a ser realizadas en las zonas de carreteras estatales a su paso por el suelo urbano. Bien se trate de las zonas de dominio público de los tramos urbanos, bien de las zonas de servidumbre y afección de dichos tramos, bien de las zonas de protección anejas a las travesías de carreteras estatales, es precisamente esta norma la que señala a la Administración municipal como competente para autorizar las referidas obras, con o sin informe vinculante de la Administración estatal según los casos.

Si la Administración municipal es competente en estos términos -en el caso de autos no se ha aducido como motivo de casación la infracción del mencionado artículo 39 de la Ley 35/1988, por lo que ha de partirse de que el acuerdo municipal respetaba dicho precepto- y si la autoridad que concede la autorización solicitada puede legitimar sobre el suelo urbano el levantamiento de determinadas obras incluso en la zona de servidumbre de las carreteras estatales (25 metros desde la arista exterior de las autopistas, autovías y vías rápidas) a fortiori podrá hacerlo en la zona comprendida dentro de la línea límite de edificación, esto es, en los 50 metros contados desde la arista exterior de aquellas vías.

Las normas sustantivas (esto es, las referentes a las limitaciones impuestas a las propiedades colindantes a las carreteras estatales) del artículo 25 deben ser leídas en relación con las normas competenciales del artículo 39 y, en la medida en que estas últimas así lo autorizan, han de interpretarse en el sentido de que los límites generales por aquéllas impuestos pueden sufrir ciertas modulaciones resultantes de la naturaleza urbana de los terrenos colindantes. Pues es lógico, y así lo recoge la Ley 25/1988, que la conversión de las carreteras estatales en travesías o en "tramos urbanos" lleve consigo determinadas consecuencias tanto en orden a la autoridad competente para otorgar este tipo de autorizaciones como en orden a los límites sustantivos (prohibiciones de obras y de usos) dentro de los cuales aquella competencia debe ejercitarse.

A partir de estas premisas, debemos subrayar que el artículo 25 de la Ley de carreteras no establece de modo absoluto la prohibición de edificar dentro de la franja de veinticinco, para las carreteras estatales ordinarias, o de cincuenta metros, en el caso de autopistas, autovías y vías rápidas, desde la arista exterior de la calzada: en concreto, cuando unas y otras discurran por zonas urbanas, la anchura de la franja puede ser reducida en atención a las determinaciones del planeamiento urbanístico correspondiente (apartado segundo de aquel precepto).

Si ponemos en relación este dato normativo con la competencia municipal para otorgar las autorizaciones de obras en los tramos urbanos y en las travesías de carreteras estatales, de conformidad con las determinaciones de sus propios instrumentos de planeamiento -cuando éstos no existan, previo informe del Ministerio de Fomento, según el artículo 39 antes citado, apartado dos- hemos de concluir que en el caso de autos no se produjo la vulneración del artículo 25 de la Ley de carreteras. Sobre la base de las concretas circunstancias físicas y jurídicas ya expuestas (vía que discurre por tramo urbano; suelo urbano industrial consolidado a ambos lados de la calzada; planeamiento urbanístico en vigor; existencia de otros edificios dentro de los cincuenta metros contados desde la arista externa de la calzada; licencia de obras municipal que ampara la construcción de la nave a 37 metros de aquélla) la autorización del Ayuntamiento, cuya validez no discute ni impugna la Administración estatal, debe reputarse, en principio, conforme con el planeamiento urbanístico de Olías del Rey. Su presunción de validez, derivada de la conformidad de la licencia con el régimen urbanístico de los terrenos, se extiende a la parte de ésta que tiene como presupuesto una línea límite de edificación -en los terrenos industriales de Olías del Rey limítrofes con la autovía- inferior a la de cincuenta metros pues, en otro caso, la licencia municipal no hubiera podido ser otorgada.

El Abogado del Estado invoca en defensa de su tesis la sentencia de esta Sala de 22 de enero de 1992 recaída en el recurso 1733/1989. La cita no es adecuada, pues las circunstancias en las que se produjeron las resoluciones administrativas objeto de aquel recurso son distintas de las de éste. En efecto, al margen de que la ley entonces aplicada no era la 25/1988, aquella sentencia se refiere a obras de edificación en una parcela situada "a gran distancia" del pueblo de Candás, y en ella se afirma que "desconocemos cómo se plantearía por el Ayuntamiento de Carreño el tema urbanístico ante él planteado", subrayando las "escasas razones urbanísticas que podían existir para atraer la competencia de su Ayuntamiento". Se trata, pues, de suelo que no nos consta tuviera la calificación de urbano y de una parte de la carretera provincial que tampoco puede afirmarse fuera travesía o tramo urbano.

Procede, pues, tanto la desestimación del recurso de casación como la preceptiva imposición de costas a la parte cuyos motivos han sido íntegramente desestimados, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español