Urbanismo comercial y medio ambiente: el reto de un modelo urbano sostenible
| Autor | José Manuel Pérez Fernández |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo |
| Páginas | 251-279 |
Page 251
El comercio ha venido siendo un sujeto activo en el nacimiento del hecho urbano; la existencia de un mercado o plaza constituye, junto al santuario o templo y a la ciudadela, palacio o fortaleza, la inicial trilogía urbana592. El desarrollo del comercio ha mantenido un vínculo constante e íntimo con la transformación urbana; se ha producido una especie de simbiosis entre ciudad y comercio, generadora de intercambios provechosos para ambas partes, de estrechas e intensas relaciones de interdependencia, no siempre pacíficas593.
La evolución del comercio, a través de los diferentes formatos que ha ido adoptando el sector de la distribución (desde el supermercado urbano de barrio a los parques de ocio y comercio, pasando por los primeros hipermercados periféricos y los centros comerciales, generalistas o especializados), refleja de modo muy gráfico su incidencia e interconexión con el desarrollo urbano y su integración espacial, marcada por dos factores clave: dimensión (superficie de
Page 252
venta) y localización (central y/o periférica), sin olvidar la diversificación de la gama de productos ofertados que acompaña a dicha evolución594.
La movilidad motorizada generada por motivos de compra, el consumo del suelo, por lo general dotado de alto valor estratégico, la demanda energética excesiva o la generación de residuos, son algunos de los factores que reflejan el impacto ambiental y territorial asociado al desarrollo de ciertos proyectos de equipamiento comercial. Son la prueba de la capacidad del comercio, como actividad económica, de estructurar el espacio urbano e influir en la toma de decisiones de ordenación y en la configuración de un determinado modelo de desarrollo territorial –ciudad difusa versus ciudad compacta–595. Baste pensar en la instalación periférica, no prevista por el planeamiento urbanístico vigente en muchos casos596, de un gran complejo de ocio y comercio –un contenedor de consumo–597y ver cómo se erige en un espacio autónomo y con entidad propia, sin apariencia urbana, que origina nuevas centralidades, generadoras de flujos de desplazamiento masivos, incluso a escala regional que, a su vez, demandan nuevas infraestructuras viarias que garanticen la accesibilidad exclusivamente motorizada, e incluso cómo desencadena nuevos procesos de urbanización, obligando a las autoridades locales y regionales a recomponer su estrategia urbanística alrededor del equipamiento.
Tampoco ha de olvidarse que el comercio, unido al turismo o impelido por él, ha favorecido la conversión temática de nuestros centros urbanos tradicionales (casco histórico y ensanche): una suerte de parque temático, homogéneo o clónico, al servicio del ocio y el consumo de la población, esencialmente, no residente, que facilita una experiencia urbana estandarizada598. Una pérdida de diversidad comercial que, unida a la proliferación de equipamientos periféricos, ha traído como consecuencia que los barrios, lugares de resi-
Page 253
dencia, pierdan una parte significativa de sus actividades económicas y comerciales599.
Del mismo modo, no puede obviarse la contribución del comercio, y en especial del gran equipamiento comercial, a superar los problemas de infraequipamiento que se puedan dar en las zonas de expansión o de crecimiento urbano, siendo, en ocasiones, la solución más idónea para afrontar los retos que plan-tean las nuevas formas urbanas residenciales de baja densidad. E igualmente, ha de subrayarse su papel en las operaciones de renovación o rehabilitación urbana, ya se trate de barrios degradados, ya de zonas que han experimentado un cambio radical en su uso funcional (por ejemplo, abandono del uso industrial, alteración o supresión del trazado del ferrocarril, etc.), y ello utilizando el comercio de forma aislado, o unido a otros usos (residencial, servicios o equipamientos y dotaciones singulares)600.
Junto a la dimensión territorial y medioambiental, el comercio también suscita una intensa problemática en el plano social y económico: el enfrentamiento entre el comercio tradicional y las grandes superficies, con claras implicaciones para los gestores públicos601.
La solución de este conjunto de problemas sociales, económicos, territoriales y medioambientales, ha constituido y constituye el objeto de lo que se viene denominando urbanismo comercial, o con un sentido más integrador y amplio, ordenación espacial del comercio, entendido, en todo caso, como el conjunto de instrumentos y medidas encaminados a lograr una evolución racional y sostenible del equipamiento comercial, en el marco de la ordenación territorial, tanto en su dimensión urbanística como medioambiental602.
El legislador ha abordado la ordenación espacial del equipamiento comer-cial recurriendo a dos tipos de instrumentos: los planes de equipamiento comer-cial y las licencias o autorizaciones comerciales, no siempre utilizados de forma conjunta y articulada. Al concretar el contenido material del plan o los criterios de concesión de la licencia comercial, se ha revelado cuál era el objetivo real de la intervención administrativa: la ordenación de la política comer-cial o dimensión socioeconómica (equilibrio entre formatos comerciales), el
Page 254
impacto territorial y medioambiental del equipamiento comercial (incidencia sobre el centro urbano y su entorno, accesibilidad y movilidad, consumo de suelo, protección del paisaje…), o bien una combinación de ambos, con preeminencia para la ordenación de naturaleza económica.
La realidad normativa que ha caracterizado el urbanismo comercial en España durante los últimos veinticinco años ha recibido un fuerte impacto en su línea de flotación: especialmente, en aquellos sistemas basados exclusivamente en la exigencia de una licencia autonómica específica para la instalación de grandes superficies comerciales, y cuya concesión respondía, sustancialmente, a criterios de naturaleza económica. La Directiva 2006/123/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, «relativa a los servicios en el mercado interior» (en adelante, Directiva de Servicios) es la responsable de dicho impacto y se ha de valorar como una excelente oportunidad para desarrollar una ordenación espacial del comercio que, basada en criterios territoriales, urbanísticos y medioambientales, permita contribuir a la adopción de un mode-lo urbano realmente sostenible603.
En el presente capítulo analizaremos en qué medida, la necesaria adaptación de la legislación vigente en materia de ordenación del equipamiento comercial a las exigencias derivadas de la Directiva de Servicios, ha sido aprovechada por el legislador estatal y autonómico para hacer de la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente las razones imperiosas de interés general, reales y efectivas, que amparen y justifiquen su intervención; estudiaremos, también, las medidas e instrumentos diseñados por el legislador para hacer posible una ordenación espacial del comercio que responda a parámetros de sostenibilidad medioambiental. Previamente, haremos una breve referencia al importante papel que la transposición de la Directiva de Servicios ha jugado en la configuración del nuevo marco jurídico del urbanismo comercial.
La finalidad esencial de la Directiva de Servicios es favorecer la consecución de un auténtico mercado único de servicios en la Unión Europea, a través
Page 255
de la eliminación de las barreras legales y administrativas que limitan actual-mente el ejercicio de las libertades fundamentales de establecimiento y de prestación de servicios, consagradas en los artículos 49 y 56 del TFUE604, que «constituyen las dos caras de una misma moneda en la estrategia de desarrollo seguida en un momento dado por un prestador de servicios»605.
La Directiva de Servicios se define, como norma de política económica, por cuestionar toda regulación jurídico-pública que someta el acceso al mercado de las actividades de servicio o su ejercicio a un control ex ante propio de la policía administrativa (autorización administrativa), propugnando su sustitución, como regla general, por un control ex post (comunicación previa o declaración responsable), así como una reducción efectiva de las cargas administrativas a aquellos que desean prestar un servicio, a través de un establecimiento permanente (libertad de establecimiento) o sin recurrir a dicho establecimiento (libertad de prestación de servicios)606.
El proceso de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba