La ejecución de sentencias en materia de urbanismo: repaso al estado de las cosas y alguna propuesta

AutorPablo Sámano Bueno
Páginas150-216

En recuerdo de mi padre, recientemente fallecido.

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Introducción

La ejecución de sentencias constituye uno de los mayores retos de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, puesto que como se afirma en la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, esta materia es desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contenciosoadministrativo1.

A partir del dictado del artículo 117.3 de la Constitución, la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, opera una profunda reforma en materia de ejecución de sentencias, atribuyendo a los Jueces y Tribunales la competencia exclusiva en detrimento de la Administración Pública.

Es más, tal y como se confiesa en su Exposición de Motivos, la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, apuesta decididamente por reforzar las potestades de los Jueces y Tribunales para lograr el cumplimiento de las sentencias, y Page 151 hacerlo en plazos razonables, llegando a decir el legislador que la negativa, expresa o implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excusas.

La puesta a disposición de los Jueces y Tribunales de medidas compilatorias para poder ejecutar forzosamente las sentencias que no son objeto de cumplimiento voluntario por parte de la Administración Pública parece «cerrar el círculo»: si la Administración Pública no cumple la sentencia, ésta se ejecuta de forma forzosa por los Jueces y Tribunales, quienes podrán adoptar las medidas legales para vencer la los obstáculos que la Administración condenada pueda tratar de poner a dicha ejecución forzosa.

Sin embargo, la práctica forense nos ofrece diariamente ejemplos del fracaso de la bienintencionada reforma del legislador de 1998, siendo lo cierto que un buen puñado se sentencias contrarias a la Administración Pública no se cumplen por ésta voluntariamente, pero los Jueces y Tribunales no logran ejecutarlas o lo consiguen excesivamente tarde, lo que genera un descrédito social de la Administración de Justicia y provoca una tremenda frustración en los recurrentes.

De este puñado de sentencias cuya ejecución es absolutamente deficiente destacan, por su número y por su trascendencia social, las relativas a la anulación de instrumentos de planeamiento o licencias, y más particularmente cuando esa anulación lleva anudada la demolición de lo construido. Todos hemos escuchado alguna vez el axioma popular que dice «en este país no se tira nada», haciendo referencia al elevado número de edificios e instalaciones condenados a demolerse y que transcurridos unos cuantos años permanecen en pie, ocupados y en funcionamiento, para mayor burla de los pilares del Estado de Derecho y, sin duda, de los derechos fundamentales de los recurrentes.

Este panorama, al que se ha unido un irrefrenable impulso interior a ofrecer un pequeño homenaje académico a mi recordado padre, me ha animado a adentrarme por las entrañas de la ejecución de sentencias en materia de urbanismo, más en concreto de la ejecución de sentencias que llevan aparejadas la demolición de lo edificado, con el modesto objetivo de repasar el estado de las Page 152 cosas y, puntualmente, proponer algunas medidas que pudieran contribuir a mejorar el sistema.

1. Del titular de la potestad de ejecución

MAURICE HAURIOU escribió2: Un juez que no puede hacer ejecutar sus sentencias no es un juez de verdad.

Es sabido que la potestad de hacer ejecutar lo juzgado se encuentra reservada a los Jueces y Tribunales por imperativo constitucional. Efectivamente, el artículo 117.3 de la Constitución proclama que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.

Como mandatario del constituyente, el legislador deberá distribuir las competencias para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado entre las diferentes jurisdicciones y las distintas instancias, prescribiendo los procedimientos que procedan para el ejercicio de esas competencias con arreglo al principio de legalidad y en aras al afianzamiento de la seguridad jurídica de los ciudadanos, pero lo que en todo caso está vedado al legislador es atribuir la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado a un Poder Público ajeno al Poder Judicial.

El artículo 117.3 de la Constitución ha provocado un salto cualitativo en materia de ejecución de sentencias dictadas por los Jueces y Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-administrativa3. Así, cabe recordar que la Ley adjetiva de 1956 atribuía la competencia Page 153 para ejecutar una sentencia al órgano autor del acto o disposición impugnada (artículo 103)4.

Sin embargo, pese a la rotundidad del constituyente, en sede contencioso-administrativa aún pervivía formalmente la atribución a la Administración Pública de la competencia para ejecutar las sentencias, consignada en el artículo 103 de la Ley procesal de 1956, no así desde un punto de vista material, puesto que desde un primer momento el Tribunal Constitucional subrayó la manifiesta incompatibilidad del artículo 103 de la Ley Jurisdiccional de 1956 con el artículo 117.3 de la Constitución5.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa ha venido a proclamar, como no podía ser de otro modo, la exclusiva y excluyente potestad de los Jueces y Tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. En concreto, el artículo 103.1 estable que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

Por tanto, en términos casuísticos, si una licencia de obras es anulada en sentencia firme y se ordena la demolición del edificio construido a su amparo, la Administración Pública debe cumplir la sentencia y si no lo hace, la competencia para disponer, instruir, resolver la ejecución y, cuando proceda, materializarla, corresponde exclusivamente al Juez que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

La Administración Pública está obligada a cumplir la sentencia y a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales para la debida y completa ejecución de lo resuelto (apartados 2 y 3 del artículo 103 de la Ley Jurisdiccional). Ante la pasividad u oposición de la Administración Pública para el cumplimiento de la sentencia en sus justos y estrictos términos, los Jueces y Tribuna-Page 154les puede acordar la ejecución forzosa y adoptar medidas de reacción tendentes a vencer esa resistencia administrativa, entre otras, la imposición de multas coercitivas o la deducción de testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder (artículo 112 de la Ley procesal).

2. De la ejecución de sentencias en sus estrictos términos

Ejecutar, como ya indicara CARRERAS LLANSANA6, es sustituir, hacer por otro lo que éste puede hacer y no hace. La ejecución implica, por pura hipótesis, alteridad, sustitución del ejecutado por la instancia asistida del poder de ejecutar.

Por otra parte, en referencia a la sentencia, ORTELLS RAMOS7, explica que no es sólo una operación intelectual cuyos resultados o conclusiones se impongan por prestigio y la posición de independencia e imparcialidad de quien la realiza y por la corrección y acierto de los razonamientos en que se basa. La sentencia no es un dictamen en el que se emite una opinión fundamentada sobre un asunto jurídico concreto... La sentencia es decisión imperativa sobre el objeto del proceso, con efectos que claramente denotan esa naturaleza (cosa juzgada); en su caso, eficacia ejecutiva.

Todas las sentencias son imperativas, con independencia de su acierto o calidad. En este sentido, me parece muy atinada la exposición de ALEJANDRO NIETO8 cuando afirma que todas las sentencias son igualmente eficaces: las buenas y las malas, las justas y las injustas, las correctas y las incorrectas. Nótese que si una sentencia Page 155 llega a ser firme (por definitiva o por no haber sido impugnada) es válida y eficaz, aunque sea ilegal por los cuatro costados. La «santidad de la cosa juzgada» es un manto que cubre las deformidades más aberrantes y, en consecuencia, debe ejecutarse la sentencia que vaya contra la Constitución, la Ley, la costumbre, la jurisprudencia, los principios generales del Derecho y el sentido común.

Lo que siente u opina el Juzgador ante los argumentos expuestos por las partes se consigna en la sentencia9, la cual podrá ser objeto de las más exacerbadas críticas (como así ha sucedido, ad exemplum, con la STC 61/1997), pero una vez alcanzada firmeza queda amparada por el manto de la cosa juzgada y está investida de plena eficacia. Es más, el propio órgano judicial autor de la sentencia no puede alterar la misma si con posterioridad a su dictado considera que se ha equivocado, porque los principios de intangibilidad, invariabilidad o inmodificabilidad de las resoluciones judiciales impiden a los Jueces y Tribunales variar o revisar sus...

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