Urbanismo, medio ambiente y turismo. Una integración necesaria y fortalecedora

AutorMartín María Razquin Lizarraga
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra
Páginas575-591

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I Introducción

El punto de partida de este trabajo lo voy a tomar de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de renovación y modernización turística de Canarias que expresa en su Preámbulo (párrafo 6.º) la siguiente reflexión que puede ser extendida a otras partes del territorio español:

"La sostenibilidad del modelo turístico canario requiere seguir manteniendo la política de contención de un crecimiento desordenado incompatible con el medio ambiente...".

Aparece, por tanto, el principio de sostenibilidad que se halla presente en diversos documentos de nivel internacional y también en el Derecho de la Unión Europea y de España.

El art. 45 CE consagra el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado así como el deber de conservarlo. Y además obliga a los poderes públicos a velar por la utilización racional de los recursos naturales y defender y restaurar el medio ambiente.

La Carta Encíclica del Papa Francisco "Laudatio si", de 24 de mayo de 2015, obliga a repensar sobre el cuidado de la casa común. Y encierra muy importantes reflexiones y propuestas. En lo que aquí interesa quiero destacar dos breves referencias. La primera de ellas es la siguiente: "El ambiente es uno de esos bienes que los mecanismos del mercado no son capaces de defender o de promover adecuadamente. Una vez más, conviene evitar una concepción mágica del mercado, que tiende a pensar que los problemas se resuelven solo

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con el crecimiento de los beneficios de las empresas y de los individuos" (epígrafe 190). Y añade más adelante: "Los esfuerzos para un uso sostenible de los recursos naturales no son un gasto inútil, sino una inversión que podrá ofrecer otros beneficios económicos a medio plazo" (epígrafe 191).

El Acuerdo de la Cumbre de París de diciembre de 2015 dentro de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático señala que su objeto es reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático "en el contexto del desarrollo sostenible" (art. 2). Y así la adaptación frente al cambio climático es un desafío de dimensiones no solo internacionales y regionales, sino también nacionales, subnacionales y locales (art. 7.2).

El medio ambiente no es un aspecto sectorial de las políticas públicas y tampoco debe ser visto como un límite, oneroso, de las actividades privadas. Debe ser contemplado como una parte sustancial e íntima de las políticas públicas y como un elemento inseparable de cualquier actuación privada.

II El marco de la unión europea

La Unión Europea ha puesto el medio ambiente y la sostenibilidad como un eje sustancial del Derecho de la Unión, como puede verse en sus tratados y, por tanto, está manteniendo una actuación proactiva en la lucha contra el cambio climático así como en el desarrollo de todas las políticas desde el principio de la sostenibilidad ambiental. Y sus diferentes actuaciones no pueden verse como una actuación sectorial realizada por las diversas Direcciones Generales de la Comisión sino sobre todo como una política coherente en defensa de un futuro sostenible de Europa.

De ahí que uno de sus documentos más destacados y eje de su actuación lo constituya la Comunicación "Europa 2020. Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador", en la que el crecimiento sosteni-ble consiste en la promoción de una economía que haga un uso más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva".

Las medidas que puede adoptar la Unión Europea son bien distintas en los ámbitos del medio ambiente, turismo y urbanismo, puesto que las bases jurídicas en las que puede asentarse su intervención no son iguales. Basta reparar que el medio ambiente constituye una competencia compartida (art. 4.1 e TFUE), mientras que sobre el turismo solo puede desarrollar acciones de coordinación y complemento de la acción de los Estados (art. 6 d) TFUE), y el urbanismo o la ordenación del territorio no aparecen mencionados como ámbitos de intervención comunitaria. Esto no significa que la Unión Europea no intervenga en todos estos tres ámbitos, pero su intensidad es muy distinta.

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Por un lado, en materia de medio ambiente, el número de Directivas es elevado, dada la gran amplitud de la intervención europea. Basta citar la evaluación ambiental, los residuos, la eficiencia energética, los transportes, etcétera.

Por el contrario en el ámbito del turismo su intervención se reduce a la aprobación de Comunicaciones, entre las que destaca la Comunicación de la Comisión de 2010, "Europa, primer destino del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo", o el intento de aprobación de una "Carta Europea para el Turismo Sostenible y Responsable".

Por otra parte, la Comisión Europea ha elaborado diversos documentos sobre la protección ambiental del medio ambiente urbano. E incluso un objetivo de nuevo impulso viene unido a la idea de las smart cities, que combinan desarrollo urbanístico con nuevas técnicas ambientales, energéticas y de uso de nuevas tecnologías.

En el año 2016, la Comisión Europea ha dictado la Decisión (UE) 2016/611, de 15 de abril, por la que se aprueba el Documento de Referencia Sectorial sobre mejores prácticas de gestión ambiental (EMAS) para el sector turístico, que dedica el apartado 3.2 a la gestión de destinos, con la pretensión de realizar un desarrollo sostenible estratégico del destino turístico.

Cabe añadir, finalmente, la importancia que tiene la financiación de diversas actuaciones en el marco de los Fondos Estructurales de la Unión Europea, a cuya modificación se adaptan asimismo las comunidades autónomas en materia de turismo, como habrá ocasión de referirse más adelante.

III El cambio de modelo urbanístico

No hace falta insistir en cuál ha sido el modelo urbanístico, y unido a este el turístico, en España, apoyado además por una legislación permisiva que admitía una ocupación del territorio en aras de un liberalismo económico en el sector inmobiliario con un escaso control público, o al que a menudo acompañaba de la mano el poder público. Su máximo exponente legislativo fue la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones.

Este modelo se ha tratado de enderezar y cambiar por otro distinto casi al final del ciclo del feroz desarrollo inmobiliario, por el cambio legal operado por la Ley de Suelo de 2007. No cabe obviar que el modelo ha caído también por sí mismo porque él mismo se ha autoliquidado con la crisis económica, y en especial, del sector del ladrillo que ha llevado a su desaparición a numerosas empresas del sector inmobiliario y además ha incidido negativamente en el sector bancario español.

A esta una nueva etapa, iniciada por la Ley de Suelo de 2007 (y su Texto Refundido de 2008), ha seguido más tarde otra de interiorización del urbanismo mediante la Ley 8/2013, de 26 de junio (L3R).

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Muy recientemente, ambos textos legales han quedado unidos en el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU).

A ello debe añadirse el desarrollo de la normativa europea sobre eficiencia energética que ha supuesto el dictado de diversas leyes: Ley 15/2014, de 16 de septiembre, y Ley 18/2014, de 15 de octubre. Además todo ello se completa con el nuevo Código Técnico de la Edificación (CTE), el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril sobre el procedimiento básico de la certificación de eficiencia energética de los edificios, el Documento Básico de Ahorro de Energía (Orden FOM/1635/2013, de 10 de septiembre) y el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios (Real Decreto 1027/2007, modificado por Real Decreto 238/2013, de 5 de abril).

IV El nuevo modelo urbanístico

La Ley de Suelo de 2007 pretendió modificar el régimen urbanístico impuesto por la Ley de 1998, favoreciendo un nuevo modelo urbanístico que se sustentara sobre bases diferentes de las del desarrollismo inmobiliario propiciado por la legislación precedente y que venía a resumirse en la expresión del "todo urbanizable". La LS 2007 expresa este cambio en los siguientes términos:

"En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia de-sarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con...

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