Medio ambiente, urbanismo y edificación: de la política de la Unión Europea al código técnico de la edificación y a la nueva ley de suelo
| Autor | Dionisio Fernández de Gata Sánchez |
| Cargo | Prof. Titular de Derecho Administrativo Facultad de Derecho Universidad de Salamanca Diplomado en Ciencias Ambientales y en Planeamiento Urbanístico Vocal del Observatorio de Políticas Ambientales (OPAM) |
| Páginas | 30-86 |
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Este trabajo es mi contribución al Libro-Homenaje al Prof. Dr. MARTÍN BASSOLS COMA, con ocasión de su jubilación, en agradecimiento a su magisterio, pues su imprescindible obra sobre la historia del Derecho Urbanístico Español contribuyó decisivamente a mi dedicación a su estudio y docencia.
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El desarrollo sostenible1 es actualmente un referente común para cualquier actividad que incida en el medio ambiente, y tam-Page 31bién en el desarrollo económico y el progreso social, como son las relativas al urbanismo, el uso del territorio y la edificación.
En efecto, la incidencia de la actividad urbanística y edificatoria en el medio ambiente2 es visible tanto en tiempos pasados como en la actualidad, si bien ha sido objeto, relativamente, de poca atención a lo largo de la historia. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en los últimos tiempos se han adoptado y aprobado diversos documentos oficiales de la Unión Europea y normas nacionales,Page 32 como el Código Técnico de la Edificación en 2006 y la nueva Ley de Suelo en 2007, con la finalidad, entre otras, de que la relación entre el urbanismo, la edificación, el medio ambiente y el desarrollo sostenible sea recíproca y eficaz para alcanzar una mejor calidad de vida.
La trascendencia de esta relación deriva de la constatación de una realidad, cual es que la mayor parte de la vida y de la actividad humana, y por supuesto en la Unión Europea y en España, se concentra en las ciudades3. En efecto, según datos de Naciones Unidas, se calcula que por primera vez en la historia, en 2007, la población mundial que vive en ciudades superará la mitad del total de la misma (alrededor de 3.200 millones de habitantes); teniendo en cuenta que el desarrollo urbano ha tenido un crecimiento exponencial en las últimas décadas.
En la Unión Europea entre el 75% y el 80% de los ciudadanos (en concreto, cuatro de cada cinco) vive y trabaja en ciudades; de Page 33 hecho, la Unión Europea es una de las zonas más urbanizadas del mundo, pues el 60% de la población vive en zonas urbanas de más de 50.000 habitantes (debiendo destacarse además que, entre 1990 y 2000, se construyó una superficie equivalente a tres veces el territorio de Luxemburgo). Esta característica netamente urbana de la sociedad europea se explica por la antigüedad de la gran mayoría de sus ciudades, las cuales se consolidaron a lo largo del tiempo como mercados, núcleos militares y de defensa o incipientes centros administrativos, en tiempos en que las distancias eran largas y los transportes muy lentos. No obstante, esta urbanización no se reparte por igual por todo el territorio de la Unión; debiendo resaltarse, asimismo, la gran diversidad de las formas de las aglomeraciones urbanas (pequeñas, medianas y grandes). Finalmente, también hay que señalar que aproximadamente entre el 80% y el 90% del territorio europeo y el 25% de la población corresponden a zonas rurales; constituyendo los Municipios rurales una realidad predominante en amplias regiones de los Estados Miembros, en especial después de las últimas ampliaciones de la Unión (tal como destaca la Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de octubre de 2005, sobre «La dimensión urbana en el contexto de la ampliación», DOUE C 233, 28.9.2006).
Tal situación se agudiza en España, ya que contamos con muchos Municipios de muy poca población y, además, por otra parte, casi el 70% de los más de 44 millones de habitantes se concentra en las ciudades de más de 100.000 habitantes (sobre 60), en particular en el área metropolitana de Madrid, en algunas «islas poblacionales interiores» (Sevilla, Valladolid, Zaragoza, etc.) y en la costa mediterránea.
Por otra parte, debe destacarse que estas ciudades y aglomeraciones urbanas continúan siendo el principal foco de desarrollo económico, social, tecnológico, industrial y cultural, así como puntos de atracción de las inversiones y el empleo, de la Unión Europea y, por supuesto, de España. En efecto, en la Unión Europea el papel de las ciudades es fundamental, ya que, desde la Edad Media, el desarrollo económico, social y cultural se ha basado en particular en las ciudades; la cultura, la sociedad, el desarrollo político y el sistema económico europeos han sido y son predominantemente urbanos [tal como destaca la interesante Comunicación de Page 34 la Comisión sobre «Política de cohesión y ciudades: la contribución urbana al crecimiento y el empleo en las regiones», COM (2006) 385 final, Bruselas, 13.7. 2006; acogida favorablemente con sugerencias por el dictamen del Consejo de las Regiones de 26 de abril de 2006, DOUE C 206, 29.8.2006].
Además, debe resaltarse que el urbanismo contemporáneo (y también, a un nivel más amplio, la ordenación del territorio)4, en particular desde las últimas décadas del siglo XX, tiene una perspectiva más global e integradora, ocupándose de casi todo aquello que hace referencia a las relaciones entre los hombres y el entorno (principalmente el suelo, aunque no exclusivamente) en el que se desarrollan sus vidas, intentando garantizar una serie de condiciones que hagan la vida humana más segura, adecuada y saludable, es decir alcanzar una mejor calidad de vida en todos sus aspectos, e incluyendo por ello los aspectos ambientales. En este sentido, es destacable la creación y el nombramiento, en el nuevo Gobierno francés, del Ministro de Ecología, Desarrollo y Ordenación Sostenibles, con categoría de Ministro de Estado, mediante Decreto de 18 de mayo de 2007, relativo a la Composición del Gobierno (JORF del 19), aprobándose la estructura orgánica del Ministerio mediante Decreto núm. 2007-995, de 31 de mayo (JORF de 1 de junio), que le asigna amplias competencias en materia, entre otras, de desarrollo sostenible, medio ambiente, energía, transportes, urbanismo y ordenación del medio rural (art. 1); aunque también se ha nombrado un Ministro de Vivienda y de la Ciudad, aprobándose la estructura del Ministerio mediante Decreto 2007-992, de 25 de mayo (JORF del 26), con competencias en materia de vivienda, construcción, política de la ciudad y lucha contra la precariedad y la exclusión (art. 1).
Ante esta constatación de la realidad, la necesidad de tener en cuenta este fenómeno de creciente urbanización «motorizada» y sus problemas reales han sido puestos de manifiesto en diversas reuniones oficiales a nivel europeo e internacional, muy variadas por su contenido (Aalborg en 1994, Hábitat II en 1996, Johannesburgo en 2002, Rótterdam en 2004, Bristol en 2005, etc.).
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Efectivamente, parte de estas poco optimistas perspectivas se deben a los problemas que sufren en la actualidad las zonas urbanas y sus habitantes, entre los que destacan los de carácter ambiental (aunque, asimismo, deben señalarse los económicos, sociales, etc.). No obstante, estos problemas no son una característica de la actualidad, pues desde tiempos antiguos han existido molestias o problemas ambientales en las ciudades. En general, los problemas del medio ambiente urbano o de la sostenibilidad de las ciudades se refieren a la deficiente calidad del aire provocada por la contaminación atmosférica, niveles elevados de circulación y congestión de vehículos, ruido y contaminación acústica, la utilización excesiva y la contaminación del agua, la generación de basuras y residuos, el uso muchas veces desmedido del suelo y su contaminación, un crecimiento urbano desordenado, la afectación a los espacios y especies naturales o el deterioro del patrimonio edificado, histórico o no. Junto a estos problemas netamente ambientales, las áreas urbanas tienen, según coyunturas y épocas, situaciones problemáticas de carácter económico y social; además, a veces, deben tenerse en cuenta los problemas peculiares de las ciudades en declive o en recesión.
Asimismo, por otra parte, debe tenerse en cuenta que la actividad edificatoria o de la construcción, como es bien sabido, incide directa y estrechamente en el urbanismo y en la ordenación del territorio (así, la Exposición de Motivos de la Ley del Suelo de 1956 ya decía que «la vinculación de los edificios con la ciudad es tan íntima que al construir edificios no cabe olvidar que se está construyendo al mismo tiempo la ciudad»), afecta de forma destacable a los recursos naturales y genera importantes procesos de contaminación, que van desde la obtención y fabricación de los materiales de construcción hasta la gestión de los residuos derivados de su demolición, pasando por las fases de la construcción de la edificación y la utilización del propio edificio. Durante el proceso de edificación se generan residuos tóxicos, vertidos de productos químicos y residuos...
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