El urbanismo de conservación en Cataluña

AutorJavier Olivan del Cacho
Cargo del AutorProf. Titular de Derecho Administrativo - Universidad de Lleida
Páginas281-342

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I Planteamiento

Como es bien sabido, la legislación urbanística española ha atendido especialmente al fenómeno de la expansión urbana, de manera que las operaciones urbanísticas proyectadas en el interior de los núcleos habitados han merecido muy escasa cobertura normativa. Esta situación legislativa tenía cierta justificación en las décadas anteriores a nuestra Constitución, período temporal caracterizado por grandes movimientos migratorios hacia las ciudades, que forzaron urgentes actuaciones urbanísticas de ensanche. En la actualidad, sin embargo, la necesidad de revitalizar social y urbanísticamente las áreas urbanas habitadas constituye un prioridad social de primer orden, que está, además, en línea con importantes postulados de la Constitución española de 1978 de carácter conservacionista.

Interesa, por tanto, examinar cuáles son los instrumentos jurídicos a disposición de los poderes públicos competentes en la Comunidad Autónoma de Cataluña para atender al problema de la renovación urbana. El presente trabajo tiene como objeto, en consecuencia, propiciar un análisis de las legislaciones sectoriales que inciden en la conservación del patrimonio inmobiliario catalán, para lo cual será preciso traer a colación, no sólo la regulación propiamente urbanística, sino también las previsiones de normas que, aunque atienden a otros ámbitos materiales, afectan a la preservación de los inmuebles.

Como precisión adicional, debe informarse que esta Ponencia tampoco puede ceñirse exclusivamente a la normativa dictada por las autoridades autonómicas catalanas por muy diferentes motivos. Antes al contrario, la complejidad de la realidad social sobre la que versa este trabajo y la intrincada distribución competencial subyacente en las intervenciones sobre ámbitos territoriales en los que concurre la responsabilidad de diferentes agentes públicos conduce a que sea necesario un estudio interrelacionado de las legislaciones estatal y catalana. En este sentido, resultará del máximo interés examinar regulaciones dictadas por Asambleas Legislativas de otras Comunidades Autónomas, pues pueden servir muy bien de referencia al Parlamento catalán a la hora de actualizar el estatuto jurídico de la propiedad inmobiliaria.

Comenzando por la normativa propiamente urbanística, y con el fin de sistematizar la exposición subsiguiente, se da cuenta separadamente de las técnicas policiales dirigidas a mantener las edificaciones en condiciones adecuadas -o, en su caso, a procurar suPage 282 demolición- de otros problemas urbanísticos, tales como la regulación de la planificación especializada en la conservación urbana (en particular, de la figura de los Planes Especiales de Reforma Interior) o la consideración jurídica de la rehabilitación desde el punto de vista del reparto de las plusvalías urbanísticas. En las páginas que siguen, y de acuerdo con este planteamiento, se estudia inicialmente la evolución normativa de la declaración de ruina y de las ordenes de ejecución de obras de conservación emitidas por las autoridades administrativas, de cuyo examen puede desprenderse, dejando aparte lo dispuesto en algunas legislaciones autonómicas distintas de la catalana, la escasa capacidad innovativa que hasta la fecha ha tenido el legislador estatal y catalán.

En materia de planificación urbanística, sí que es posible notar la regulación relativamente novedosa de los ya referidos Planes Especiales de Reforma Interior, previstos en las normativas estatal y catalana, que se han convertido en los instrumentos principales de la Administración en la conservación urbana. De hecho, la misma legislación relativa al Patrimonio Cultural, como se verá, ha potenciado la planificación especial para tutelar ciertos Bienes de Interés Cultural y sus entornos, por lo que la virtualidad de los Planes Especiales se ha reforzado doblemente. Sin embargo, y como elemento negativo, no pueden dejar de notarse las dificultades que surgen con la ejecución de estos Planes, sobre todo en orden a garantizar la llamada"equidistribución" de los propietarios cuyas facultades urbanísticas se ven constreñidas por las medidas conservacionistas que constituyen el objeto típico de los Planes citados. Ello ha conducido a que no sean excepcionales las decisiones judiciales que deben resolver demandas de responsabilidad patrimonial de particulares frente a decisiones administrativas de tipo urbanístico que imponen vinculaciones singulares. Parece recomendable, en consecuencia, favorecer los procesos voluntarios de rehabilitación, estableciendo condiciones y beneficios especiales para los promotores de estas actuaciones.

Complementariamente, y para ofrecer una visión lo más amplia posible del problema de la conservación urbana, es oportuno también referirse a las previsiones de la legislación que en materia de vivienda ha dictado el Parlamento de Cataluña, normativa que, por cierto, reúne las notas distintivas más novedosas respecto a la tradición jurídica española en el sector inmobiliario. En este sentido, el Parlamento catalán ha contemplado instrumentos originales de control administrativo del estado de los edificios tan interesantes como el llamado "Libro del Edificio", que posiblemente inspirarán reformas normativas que emprenderán otras Comunidades Autónomas en la materia.

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II La conservación de los edificios y la actividad policial de la Administración
1. La histórica atribución municipal en materia de policía urbana y su recepción por la legislación local y urbanística

En Derecho español, ha sido habitual situar dentro de las responsabilidades municipales la llamada policía urbana, actividad administrativa que se encuentra en el origen de las modernas técnicas públicas de conservación urbana. Sin embargo, como ya se ha dicho, la intervención administrativa en el ámbito urbanístico tuvo como objeto principal propiciar nuevas urbanizaciones, mediante las llamadas operaciones de ensanche que constituyeron el eje de la política urbanística durante el siglo pasado y buena parte del presente. Tan solo, en los años veinte de nuestro siglo, es posible detectar una cierta preocupación sanitaria en algunas disposiciones, que habilitaron a la Administración a supervisar la salubridad de las viviendas, dentro de lo que se conoció como urbanismo sanitario.

Tras la Guerra Civil, se impulsa la actuación pública dirigida a velar por las condiciones higiénicas de las viviendas, mediante la creación de órganos estatales específicos -las denominadas Fiscalías de la Vivienda- y la consiguiente atribución de competencias concretas -como la emisión de la cédula de habitabilidad o la capacidad de ordenar obras de reparación de tipo sanitario- que todavía son ejercitadas en la actualidad por las autoridades autonómicas en materia de vivienda1.

Sin embargo, la nota dominante durante el Franquismo, en lo que afecta a nuestro tema, será la facilitación de las actuaciones de demolición de edificaciones, sin que se imponga o estimule la rehabilitación de los inmuebles. A esta tendencia, responde la conocida como legislación de solares, en virtud de la cual se permitió derribar las edificaciones que, por ser consideradas inadecuadas en función de una serie de criterios verdaderamente amplios, se inscribían en el Registro del mismo nombre2, o la misma nor-Page 284mativa arrendaticia, que incluyó, como se verá, auténticas potestades administrativas de autorización del derribo de edificaciones. La finalidad legal de estas técnicas tenía que ver con el favorecimiento del aumento de la oferta de viviendas y la evitación de la especulación, lo que no impidió que, en la práctica, estos procedimientos administrativos fuesen instados por los propietarios debido a las consecuencias arrendaticias derivadas de la demolición del inmueble y al aumento de las posibilidades edificatorias en los correspondientes solares.

2. La decisiva importancia de la legislación del suelo de 1956
A) Planteamiento legal respecto a la conservación urbana

La Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, ha merecido, al menos en sus planteamientos teóricos, los juicios más favorables, debido a que consagró un moderno concepto de la actividad pública de tipo urbanístico. En lo que se refiere a la conservación urbana, la LS 56 estableció el esquema legal que, en esencia, se incorporó a la normativa urbanística estatal y autonómica dictada con posterioridad. Así ocurre con la definición legal del deber de conservación, con el reconocimiento de las...

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