STS, 3 de Enero de 2008
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2008:916 |
| Número de Recurso | 7628/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 3 de Enero de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Enero de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 7628 de 2003, pende ante ella de resolución, sostenido por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, en nombre y representación de Don Jose Pedro, contra la sentencia pronunciada, con fecha 21 de julio de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superiora de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 363 de 2000, interpuesto por la representación procesal de Don Jose Pedro contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Paterna, de fecha 30 de septiembre de 1999, por el que se desestimó el recurso de reposición deducido por el Sr. Jose Pedro contra el acuerdo plenario del mismo Ayuntamiento, de fecha 29 de abril de 1999, por el que se aprobó la Programación del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna y la gestión indirecta de dicha actuación.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Paterna, representado por el Procurador Don Jorge Deleito García.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 21 de julio de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 363 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: I.- Se desestima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por D. Jose Pedro, contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Paterna, que confirma el de 29/Abril/99, sobre aprobación de la programación del Sector 7 del PGOU, de la gestión indirecta de la actuación, y del PAI propuesto por la mercantil Urbanizadora La Pinada SL. II.- No procede hacer imposición de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « El artículo 46.3° LRAU regula el trámite de información pública en el procedimiento de aprobación de los PAI, y señala que "No es preceptiva la notificación formal e individual a los propietarios afectados, pero, antes de la publicación del edicto, habrá que remitir aviso con su contenido al domicilio fiscal de quienes consten en el Catastro como titulares de derechos afectados por la actuación propuesta." Hay constancia en el expediente administrativo (fols. 108 y ss) de que el Decreto de la Alcaldía de 21/Diciembre/98, que acordó someter a información pública la alternativa técnica presentada, se remitió al domicilio del recurrente que figura en el IBI., a través de cuatro cartas certificadas y con acuse de recibo, con fecha 25/Enero/99, correspondientes respectivamente a las parcelas catastrales NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003 ; todas ellas fueron devueltas como caducadas por los servicios de Correos, al no pasar a retirarlas el recurrente. No tratándose propiamente de una notificación formal -excluida expresamente por el precepto- sino de un "aviso", no procede acudir a los trámite de segunda tentativa de notificación personal y supletoríamente edictal, previstos para las notificaciones de los actos administrativos en la Ley 30/92, que reclama el recurrente. Y por lo que atañe al documento que aporta al amparo del art. 56.4 LJCA -en rigor, inadmisible, pues no trata de desvirtuar tanto una alegación contenida en la contestación como un dato que se recogía en el propio expediente administrativo, y que debió contrarrestar en el escrito de demanda-, carece asimismo de trascendencia a los pretendidos efectos impugnatorios, pues, amén de no constar la fecha de efectividad de dicho domicilio, se trata en cualquier caso del domicilio fiscal designado ante la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, y no ante la Administración Local, por lo que no desvirtúa el hecho de que el aviso se intentó realizar correctamente en el domicilio designado por el recurrente ante el Ayuntamiento de Paterna, a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, donde por cierto, sí que surtió efecto la notificación del Acuerdo plenario de aprobación del PAI (fol. 404)».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 17 de septiembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Paterna, representado por el Procurador Don Jorge Deleito García, y, como recurrente, Don Jose Pedro, representado por el Procurador Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en seis motivos, al amparo todos del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, a excepción del tercero que se esgrime al amparo del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 62.1 c) de la Ley 30/1992, 82, 123.1 y 126.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, dado que la inclusión en el orden del día de la aprobación del Programa de Actuación Integrada se efectuó sin dictamen de la Comisión Informativa y sin que el Alcalde justificase las razones de urgencia para así proceder; el segundo por haber vulnerado la sentencia recurrida por inaplicación lo dispuesto en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento civil y en el artículo 24.1 de la Constitución por hacer recaer sobre el demandante la carga de probar que no recibió los avisos remitidos por la Administración a una dirección distinta de su domicilio fiscal; el tercero por ser incongruente la sentencia al no haber examinado ni resuelto la cuestión planteada acerca de la indebida inclusión en el orden del día la aprobación al Programa, dado que no informó previamente la Comisión ni el Alcalde motivó la razones de urgencia para eludir tal dictamen; el cuarto por haber infringido lo establecido en el artículo 120 de la Constitución, al no estar debidamente motivada la sentencia por no abordar la aludida cuestión planteada en la demanda; el quinto por haber interpretado erróneamente lo dispuesto en el artículo 45,1 y 2 de la Ley 203/1963, General Tributaria al no haber considerado que el domicilio fiscal del demandante no era otro que su domicilio habitual y no aquél que aparecía en el IBI; y el sexto por haber infringido la Sala sentenciadora los artículos 62.1 e) de la Ley 30/92, en relación con el artículo 59.4 de esta misma Ley, al declarar en la sentencia recurrida que el aviso, a que se refiere la Ley valenciana 6/1994, no es necesario que llegue a conocimiento del interesado, por considerar que no debe reunir las garantías previstas por la Ley 30/1992 para las notificaciones, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se estime el recurso contencioso-administrativo y la demanda, en su día, formulada.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, quien dejó precluir el plazo al efecto concedido, por lo que, mediante providencia de fecha 7 de septiembre de 2005, se declaró caducado el trámite de oposición al recurso de casación, lo que se le hizo saber el 20 de septiembre de 2005, y el 18 de octubre de 2007 se tuvo a la Procuradora Doña Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo por comparecida y parte en representación de Don Jose Pedro sustituyendo al Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 18 de diciembre de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
Examinaremos, en primer lugar, los dos motivos de casación (tercero y cuarto) en los que se denuncia que la sentencia recurrida incurre en incongruencia omisiva por no examinar la causa de nulidad esgrimida en el hecho segundo de la demanda y en los fundamentos jurídicos quinto y sexto de ésta, consistente en que se incumplió por el Ayuntamiento demandado lo establecido en los artículos 82, 123.1 y 126.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, al aprobar el Programa de Actuación del Sector, objeto de impugnación, con lo que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, al no motivar la desestimación de tal causa de nulidad, con lo que se ha generado indefensión para el recurrente.
Efectivamente, no se puede considerar como examen de tal cuestión que el Tribunal a quo declare en el último párrafo del fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida que: « igualmente nadie legitimado para ello ha hecho valer la existencia de eventuales vicios en la formación de la voluntad del Pleno, como tal órgano colegiado, derivados de la declaración de urgencia, que excluyó el previo informe de la Comisión Informativa municipal».
La falta de respuesta a la concreta causa de nulidad planteada por el recurrente en su demanda implica una flagrante incongruencia omisiva al no permitir a aquél conocer la ratio decidendi de la desestimación de la misma, lo que hace innecesario abundar en otros argumentos para estimar ambos motivos de casación.
La consecuencia de su estimación nos impone el deber de analizar la cuestión que ha quedado imprejuzgada en la instancia y que en casación ha vuelto a ser suscitada por el recurrente en el primero motivo, al esgrimir también en éste que la Sala sentenciadora ha infringido por inaplicación lo dispuesto en los artículos 82, 123.1 y 126.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.
Procederemos, por tanto, seguidamente a examinar ese primer motivo de casación, lo que nos excusará de estudiarlo después al resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece plantea el debate (artículo 95.2 c y d de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).
Ciertamente, los hechos, no tenidos en cuenta por el Tribunal a quo, son tal y como los relata el recurrente, al haberse incluído en el orden del día la aprobación del Programa del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna sin el dictamen preceptivo de la correspondiente Comisión Informativa, en contra de lo previsto en los artículos 123.1 y 126.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
Aunque en supuestos de urgencia, el Pleno municipal puede adoptar acuerdos sobre asuntos no dictaminados por la correspondiente Comisión Informativa, es preciso, para su inclusión en el orden del día, que el Alcalde justifique y motive las razones de urgencia a fin de debatirlos sin haberse emitido informe por dicha Comisión, conforme a lo establecido en el artículo 82.2 y 3 del mismo Reglamento, lo que tampoco aconteció en el caso enjuiciado, pues el Alcalde, a pesar de no haberse emitido el preceptivo informe de la Comisión Informativa, incluyó la aprobación de la programación del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna en el orden del día sin justificar, motivadamente, la urgencia para así proceder.
No obstante, aun incumpliéndose ese deber por el Alcalde, el Pleno municipal está facultado por idéntico precepto para ratificar su inclusión en el orden del día a fin de adoptar sobre el asunto en cuestión un acuerdo válido, pero es evidente que no basta con que ratifique su inclusión cuando el Alcalde no motivó las razones de urgencia para llevarlo al Pleno sin el preceptivo informe de la Comisión, sino que es necesario que en el Pleno se expliquen las razones de la urgencia que justifiquen la adopción del acuerdo sin el previo informe de la Comisión, lo que en este caso tampoco ha sucedido, según aparece en el expediente administrativo, donde consta copia fehaciente del acta de la sesión celebrada el día 29 de abril de 1999, en la que sólo aparece que, previa ratificación de su inclusión en el orden del día, el Pleno por unanimidad acuerda, después de reconocer que el expediente estaba sobre la mesa de la Comisión Informativa, aprobar por unanimidad la programación de los terrenos incluídos en el Sector 7 y disponer la gestión indirecta, designando agente urbanizador.
No se ha cumplido, por consiguiente, con el requisito imprescindible de justificar la urgencia que hubiese permitido al Pleno adoptar el acuerdo sin haber oído el informe de la correspondiente Comisión, lo que supone una clara infracción de las reglas del procedimiento, que, si bien no cabe entender que se trate de una falta total y absoluta del establecido legalmente, lo que acarrearía su nulidad radical conforme el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, constituye un defecto que impide al acto alcanzar su fín y, además, ha causado indefensión al recurrente (artículo 63.2 de esta misma Ley ), como seguidamente explicaremos, razones por las que no sólo debemos estimar el primer motivo de casación alegado sino que ha de conllevar la estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación del acuerdo municipal impugnado.
Los motivos de casación segundo, quinto y sexto guardan una clara relación entre sí porque todos combaten la decisión del Tribunal a quo al considerar que los avisos que el Ayuntamiento, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46.3 de la Ley valenciana 6/1994, envió al domicilio, que del recurrente aparecía en el Impuesto de Bienes Inmuebles, cumplen la finalidad pretendida en dicho precepto autonómico aunque su contenido no llegase a conocimiento de aquél por haber sido devueltos como caducados por el Servicio de Correos, pues se da la circunstancia de que un aviso posterior, remitido a la misma dirección, llegó a sus manos.
Asegura el recurrente que el criterio de la Sala sentenciadora infringe el artículo 217.1, 2 y 3 de la Ley de Enjuiciamiento civil, sobre carga de la prueba, el artículo 45.1 y 2 de la Ley General Tributaria, acerca del domicilio fiscal, y el artículo 59.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque no se observaron las garantías previstas en dichos preceptos para que una comunicación de la Administración sea conocida por el interesado a quien va dirigida, sin imponer a éste el deber de demostrar que aquélla no llegó a su conocimiento, pues ha de ser la Administración quien demuestre que cumplió lo establecido en la Ley para que así fuese.
Los tres motivos alegados deben ser estimados porque la Sala sentenciadora parte de una premisa, cual es el significado dispar entre notificación y aviso, que nosotros no compartimos, según hemos explicado en nuestra Sentencia, de fecha 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003 ), al conocer también de otro aviso remitido por la Administración en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 46.3 de la misma Ley valenciana 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística.
A diferencia de lo resuelto ahora por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el caso examinado por nuestra citada Sentencia de fecha 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003 ), la Sección Primera de la propia Sala entendió, con toda corrección a nuestro parecer, que era necesaria la constancia de la recepción del aviso por los destinatarios, llegando a la conclusión de que su finalidad, que no es otra que la de tener los titulares catastrales exacto conocimiento de la programación prevista, requiere que se acredite su recepción al igual que se exige para las notificaciones por el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin que de la literalidad del mencionado artículo 46.3 de la Ley valenciana 6/1994 quepa deducir lo contrario, a pesar de lo cual considera también que, de no ser así, sería prevalente lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992, como Ley básica que fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa (artículo 149.1.18ª de la Constitución).
Este criterio de la Sección Primera de la misma Sala deriva de una interpretación concordada, razonable y sistemática de los artículos 59.1 de la Ley 30/1992 y 46.3 de la Ley valenciana 6/1994 y es acorde con la doctrina jurisprudencial, ya que es lógico que no sea suficiente con remitir aviso sino que es preciso justificar o acreditar que tal aviso se ha recibido por el interesado, en este caso los titulares catastrales de los derechos afectados por la propuesta, criterio expresamente aceptado por nosotros en la aludida Sentencia de fecha 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003 ), pues es necesario que exista constancia de su recepción en el organismo emisor como garantía de la eficacia de la finalidad de tal comunicación, razón por la que los indicados motivos de casación alegados por la representación procesal del recurrente deben ser estimados al igual que los demás hasta ahora examinados.
La conclusión, sin embargo, no es la nulidad de pleno derecho del acuerdo municipal impugnado por falta total de procedimiento, sino la de un defecto de forma que, por implicar la indefensión del interesado, debe acarrear la anulación del referido acuerdo, conforme a lo establecido por el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.
La estimación de todos los motivos de casación alegados comporta, conforme a lo dispuesto por el artículo 95.2 c) y d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que tengamos que resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, que no es otra decisión, según hemos expuesto al hilo del análisis de los diferentes motivos, que la estimación del recurso contencioso-administrativo con la consiguiente anulación del acuerdo del Pleno municipal impugnado, por el que se aprobó el 29 de abril de 1999 la programación del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna, se dispuso la gestión indirecta de la actuación y se designó el agente urbanizador de la misma, al ser este acuerdo contrario a derecho, según lo dispuesto en los artículos 68.1 b) y 70.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y la reposición del procedimiento al momento en que se ha de llevar a cabo la preceptiva comunicación en debida forma.
La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto no permite hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas con el mismo, como establece en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las de la instancia, al no apreciarse en su actuación mala fe ni temeridad, según disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley.
Vistos los preceptos y Jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional.
Que, con estimación de todos los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación sostenido por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez Picazo, en nombre y representación de Don Jose Pedro, contra la sentencia pronunciada, con fecha 21 de julio de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superiora de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso- administrativo número 363 de 2000, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Jose Pedro contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Paterna, de fecha 29 de abril de 1999, por el que se aprobó la programación del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna, se dispuso la gestión indirecta de la actuación y se designó al agente urbanizador de la misma, debemos declarar y declaramos que dicho acuerdo es contrario a derecho, por lo que lo anulamos también y ordenamos reponer las actuaciones al momento de remitir el aviso contemplado en el artículo 46.3 de la Ley valenciana 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, antes de la publicación del edicto, sin hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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