Régimen del pago único de la prestación por desempleo tras la aprobacion del Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 de mayo.
| Autor | José Manuel Cañal. María Dolores Rubio de Medina. |
| Cargo | Lcdo. en Derecho. Doctora en Derecho. |
| Páginas | vLex |
Los autores de este artículo son don José Manuel Cañal Ruiz[1]y doña María Dolores Rubio de Medina[2]
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Abreviaturas
Art.: Artículo.
Arts.: Artículos.
DA: Disposición Adicional.
DT: Disposición Transitoria.
FOGASA: Fondo de Garantía Salarial.
LBE: Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo.
LMFAOS: Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social.
LMFAYOS: Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social.
LMUFEPD: La Ley 22/1992, de 30 de julio, de Medidas Urgentes sobre Fomento de Empleo y Protección por Desempleo.
LPD: Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo.
LSL: Ley 4/1997, de 24 de marzo, de Sociedades Laborales.
OM: Orden Ministerial
RDPU: Real Decreto 1044/1985, de 19 de junio, por el que se regula el abono de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único por el valor actual de su importe.
RETA: Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
SSTS: Sentencias Tribunal Supremo.
STS: Sentencia Tribunal Supremo.
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
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La Constitución y el fomento de empleo.
La Constitución española de 1978, en su Título Preliminar, establece que a los poderes públicos les corresponde la obligación de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en los que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2). Lo que, de manera genérica se recoge en la citada disposición se perfila en el Capítulo III del Título I, titulado De los principios rectores de la política social y económica, disponiendo su art. 40.1 la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica, señalando, especialmente, que realizarán una política orientada al pleno empleo.
En la sociedad actual, caracterizada por las altas tasas de desempleo, cualquier política económico-social debe estar orientada a lograr el pleno empleo con lo que, necesariamente, deben concretarse distintas fórmulas para generar puestos de trabajo, al hacerse patente que el trabajo por cuenta ajena ante los ajustes y las restricciones de personal acometidas por las empresas, con las consecuencias lógicas que ello conlleva, no puede absorber la mano de obra desempleada.
Una de las opciones generadoras de empleo consiste en tratar de encontrar fórmulas que potencien el autoempleo de los propios trabajadores desempleados, mediante la creación de sociedades y/o cooperativas -inclusive las formulas de incorporación como socios trabajadores a sociedades o cooperativas ya constituidas, o mediante su constitución como empresarios individuales. Así lo entendieron nuestros constituyentes al redactar el art. 129.2 de la CE, el cual dispone que los poderes públicos promoverán las diversas formas de participación en la empresa y que fomentarán, mediante una legislación adecuada, las cooperativas, añadiendo que también establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. Es evidente que, además del contexto económico del momento, jugo un papel trascendental en la redacción de este artículo el consenso constitucional que exigía fórmulas para que los trabajadores asalariados pudieran acceder a la propiedad de los medios productivos. Dentro de este espíritu verán la luz la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo; la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de protección por desempleo[3], desarrollada por el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril; el Real Decreto 1044/1985, de 19 de junio, por el que se regula el abono de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único por el valor actual de su importe, la Orden de 13 de abril de 1994, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones consistentes en el abono a los trabajadores que hicieren uso del derecho previsto en el artículo 1 del Real Decreto 1044/1985, de 19 de junio, de cuotas a la Seguridad Social, según lo dispuesto en el artículo 4.2 del Real Decreto, modificado por la Ley 22/1992, de 30 de julio; y el Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 de mayo, de Medidas Urgentes para la reforma de la protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad.
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Normativa aplicable
Aunque las normas anteriormente citadas son las que configuran la normativa aplicable al pago único de la prestación por desempleo, conviene hacer una exposición de su evolución normativa, incidiendo especialmente en la figura de los trabajadores autónomos y su relación con el pago único, la cual de por sí, es bastante curiosa, como veremos.
3.1. Evolución normativa
La Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo no recoge medidas de fomento de la economía social por razón de la concesión de las prestaciones por desempleo mediante un pago único con la finalidad de que los desempleados puedan integrarse en el mercado de trabajo a través de fórmulas que les permitan integrarse tanto en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA) como en el Régimen General de la Seguridad Social, potenciando, con ello, su acceso a la propiedad de los medios de producción.
Ahora bien, con independencia de que tal modalidad de percepción de la prestación por desempleo no esté regulada en la LBE, podemos entenderla integrada dentro de las medidas de política de empleo a las que se refieren sus arts. 1, 2.a) y 4; puesto que la política de colocación incluye, entre otros fines, contribuir al estudio y confección de programas para lograr el nivel de empleo más equitativo posible, fin previsto en el art. 39.d) de la norma anteriormente citada. Por el contrario, el art. 7 de la LBE menciona de manera expresa la consignación en los presupuestos generales de ayudas para constituir y ampliar sociedades laborales o cooperativas y la concesión de créditos para el establecimiento de trabajadores autónomos, con especial preferencia a determinados grupos de trabajadores[4], aspectos que se materializaran, posteriormente, con las disposiciones que recogerán el pago único de la prestación por desempleo.
Pese a la previsión de la LBE a que el Ejecutivo adoptara fórmulas para incrementar la colocación mediante procedimientos que tienen más relación con el autoempleo que con el trabajo por cuenta ajena, lo cierto es que se reguló, por primera vez, la modalidad del pago único a través del art. 23.3 de la LPD[5]; siendo, posteriormente, desarrollada por el Real Decreto 1044/1985, de 19 de junio, que regula el abono de la prestación de desempleo en su modalidad de pago único como medida de fomento de empleo, siendo esta la norma de desarrollo aplicable en la actualidad. Posteriormente, la LPD fue derogada por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, el cual recoge el pago único de la prestación por desempleo en su art. 228.3, vinculándolo, en los mismos términos que venía establecido en la LPD, con el fomento de empleo[6]. Recientemente, el Real Decreto 5/20002, 5 de mayo ha dispuesto una nueva redacción para el art. 228.3 del TRLGSS, siendo la siguiente: Cuando así lo establezca algún programa de fomento de empleo la entidad gestora podrá abonar, por una sola vez el valor actual del importe, total o parcial, de la prestación por desempleo de nivel contributivo a que tenga derecho el trabajador y que éste pendiente por percibir.
Asimismo, podrá abonar a través de pagos parciales el importe de la prestación por desempleo de nivel contributivo a que tenga derecho el trabajador para subvencionar la cotización del mismo a la Seguridad Social.
3.2. La singular evolución normativa del trabajador autónomo
El RDPU recogía la posibilidad de solicitar el pago único para acceder a los medios de producción como trabajadores autónomos. En principio era la fórmula más sencilla, rápida y económica para que un trabajador se integrase en la vida laboral accediendo a la propiedad de sus propios medios de producción; sin embargo, la fórmula fue desafortunada puesto que desde el primer momento se detectó que era una medida de fomento de empleo a través de la que se daban habitualmente situaciones fraudulentas. La Administración no tardó en percatarse que, más que fomentar el impulso del mercado de trabajo, lo empobrecía, puesto que, frecuentemente, los beneficiarios del pago único no invertían las cantidades indicadas en la adquisición del material necesario para iniciar la actividad laboral, o bien resultaba muy frecuente que estaban de alta como trabajadores autónomos un periodo muy breve, para incorporarse, de inmediato, en el mercado laboral con contratos de trabajo por cuenta ajena. En consecuencia, la DA Segunda de LMUFEPD, suprimió la posibilidad de que los solicitantes del pago único pudieran establecerse como trabajadores autónomos[7]. Tres años después, el art. 31 de la LMFYOS permitió de nuevo la capitalización de las prestaciones por desempleo para iniciar una actividad laboral como trabajador autónomo solamente a trabajadores minusválidos como medida de fomento al empleo para este colectivo, quedando pues excluidos de esta posibilidad el resto de los trabajadores.
Una de las novedades más interesantes del Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 de mayo ha sido el permitir la capitalización de las prestaciones por desempleo a los desempleados, que no siendo minusválidos, quieran constituirse como trabajadores autónomos. Esta posibilidad ha venido acompañada de restricciones en el sentido de que el pago para estos trabajadores no minusválidos no va a consistir en una cantidad a tanto alzado de su prestación por desempleo, sino en subvenciones en las cuotas del trabajador a la Seguridad Social.
Esta restricción es imaginable...
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