Los últimos acontecimientos relacionados con la gestión del suelo urbano

AutorLuis Miguel López Fernández
CargoProfesor Titular de Derecho Civil

LOS ÚLTIMOS ACONTECIMIENTOS

RELACIONADOS CON LA GESTIÓN

DEL SUELO URBANO

Por Luis Miguel López Fernández

Profesor Titular de Derecho Civil

Universidad Autónoma de Madrid

S U M A R I O

  1. ASPECTOS GENERALES SOBRE LA GESTIÓN DEL SUELO URBANO:

    1.1. Equidistribución y TAUS.

    1.2. Aprovechamiento subjetivo y equidistribución.

    1.3. Equidistribución y cesión gratuita.

  2. LA LEY ESTATAL 6/98 ANTES DE LA STC 164/2001:

    2.1. Aspectos generales de la Ley 6/98.

    2.2. La «urbanización consolidada» como criterio para definir el SUC.

    2.3. La «actuación integrada» como criterio para definir el SUNC.

    2.4. El carácter «integral» o «aislado» de la «actuación urbanística».

    2.5. Las TAUS y la Ley 6/98, antes de la STC 164/2001.

  3. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID DE 25-11-2000:

    3.1. Prevalencia de la competencia autonómica.

    3.2. El deber de completar la urbanización puede incluir la cesión de terrenos dotacionales.

    3.3. La TAU impuesta no podía ampararse en la Legislación Autonómica madrileña.

    3.4. Procedencia del reintegro al actor de la cantidad abonada por la TAU.

  4. EL SUELO URBANO Y LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 164/2001, DE 11 DE JULIO:

    4.1. «Urbanización» equivale a «obra urbanizadora».

    4.2. La definición del SUC o SUNC es competencia autonómica «en los límites de la realidad».

    4.3. La equidistribución no se analiza directamente.

    4.4. La STC 164/2001 y las TAUS.

  5. ASPECTOS GENERALES SOBRE LA GESTIÓN DEL SUELO URBANO

    1.1. Equidistribución y TAUS

    Las TAUS, como ya hemos indicado en otro lugar, son técnicas de gestión del suelo urbano cuando no es aconsejable, posible o necesario realizar conjuntamente obras de urbanización, pero se plantea un problema de equidistribución: es decir, cuando la obra urbanizadora se realiza mediante actuaciones aisladas. Por tanto se orientan exclusivamente a distribuir los beneficios (léase el aprovechamiento real desigualmente repartido entre las parcelas urbanas) y las cargas (cesiones «gratuitas» impuestas, en su caso, a los propietarios de esta categoría de suelo), de acuerdo con la regla de equidad que se considere utilizable 1.

    La finalidad prioritaria de esta técnica de gestión ha sido la de que la Administración obtuviera los terrenos destinados a dotaciones públicas locales situadas en el suelo urbano donde se dan las circunstancias aludidas: se trataba, en definitiva, de obtener esas dotaciones a costa de los propietarios-promotores de parcelas edificables en el momento más propicio para que pudieran repercutir el eventual coste económico a los subadquirentes (al sustituir la edificación). Se evitaba así la necesidad de obtener las reiteradas dotaciones a cargo de las arcas municipales y derivar su coste a todos los ciudadanos, mediante unas contribuciones especiales cuya exacción efectiva en nuestras latitudes a menudo implicaría más costes de gestión que ingreso a percibir, con la lógica consecuencia de que el suelo urbano asistemático se quedara sin unas dotaciones que las sucesivas leyes del suelo, exceptuando la Ley 6/1998, siempre han echado en falta en sus exposiciones de motivos.

    Ahora bien, dependiendo de la regulación concreta de las TAUS, la obtención sin coste para la Administración de terrenos dotacionales puede erigirse en justificación única del mecanismo, o bien constituir un efecto secundario del objetivo primordial, consistente en distribuir equitativamente el aprovechamiento real de las parcelas de suelo urbano asistemático desigualmente asignado a cada una de ellas. En esta última modalidad equidistributiva, que era la predominante en el Texto Refundido de 1992, la obtención sin coste para la Administración de las parcelas destinadas a usos dotacionales públicos se producía como efecto secundario, aunque en absoluto indeseable, de la satisfacción del derecho a la equidistribución del propietario cuya parcela se destinaba a esos usos dotacionales públicos, teniendo asignado un aprovechamiento real igual a cero 2.

    1.2. Aprovechamiento subjetivo y equidistribución

    Como también señalamos en otro lugar 3 las TAUS exigen, como uno de sus presupuestos fundamentales y como cualquier otro mecanismo equidistributivo, que se admita la posibilidad jurídica de disociar el aprovechamiento otorgado por el planeamiento a cada parcela concreta (aprovechamiento objetivo, real o materializable) del atribuido a su propietario como facultad inherente al dominio (aprovechamiento subjetivo o apropiable). Esta posibilidad ha sido generalmente admitida en actuaciones sistemáticas, pero en suelo urbano «asistemático» ha sido discutida desde diversos planteamientos que, sin embargo, no han profundizado en el debate general sobre la situación jurídica del dueño de suelo urbano consolidado o asistemático 4 frente a eventuales modificaciones impuestas por el planeamiento en relación con el uso y/o intensidad edificatoria pormenorizadamente asignado a su parcela por planes anteriores 5.

    Con un concepto quizá demasiado estático del suelo urbano, las legislaciones autonómicas que contemplaban la gestión mediante TAUS establecían medidas algo confusas y aparentemente destinadas a impedir la exigencia de que el dueño del suelo tenga que adquirir aprovechamiento alguno para reedificar lo mismo que tenía edificado antes, y por tanto para reedificar sin aumento de volumen edificado 6. Parece, por tanto, que admitían la posibilidad de que el dueño incorporara perpetuamente a su derecho la edificabilidad permitida por planes anteriores, o al menos la edificabilidad efectivamente materializada al amparo de planes anteriores, identificando el aprovechamiento apropiable o subjetivo con el aprovechamiento derivado de planes anteriores, conocido a veces como aprovechamiento histórico» 7.

    Pero parece que el caso planteado por los legisladores autonómicos es aquel en el cual el plan que se ejecuta no modifica los usos e intensidades del anterior, impidiendo la reedificación por causas relacionadas con falta de aprovechamiento subjetivo, sin que se haya explicado nunca el efecto indemnizatorio que esa «consolidación para el futuro» podría producir si el planeamiento en ejecución reducía la edificabilidad real permitida, impidiendo con ello la reedificación por razones que no guardan relación con el aprovechamiento subjetivo, sino con el atribuido a la parcela (objetivo, real o materializable).

    Tampoco se resuelve con la necesaria profundidad de análisis el caso de incremento efectivo de edificabilidad real por el plan que se ejecuta, y si en tal caso la medida del derecho del dueño o su aprovechamiento subjetivo ha de cuantificarse en el aprovechamiento derivado de los planes anteriores o en el atribuido por el nuevo planeamiento que por hipótesis es mayor. Y mucho menos se alude a la posibilidad de que el nuevo plan mantenga la edificabilidad rea pero ampliando, reduciendo o modificando los usos permitidos en lugar de las intensidades edificatorias (lo cual también influye notablemente en el valor patrimonial de los terrenos).

    Naturalmente este concepto estático del suelo urbano consolidado o asistemático, además de olvidar la importancia del eventual cambio de uso y de la reducción o incremento del aprovechamiento lucrativo privado, evita igualmente el debate sobre la posibilidad de que el nuevo planeamiento no sólo reduzca el aprovechamiento lucrativo real del plan anterior, sino que lo suprima totalmente, recalificando algunos terrenos concretos para el establecimiento de usos dotacionales públicos. Más aún: de forma paradójica parece que en tal caso se admite generalizadamente la asignación al propietario de un aprovechamiento tipo o medio, en lugar de asignarle el aprovechamiento subjetivo que se derivara de esos planes anteriores 8. ¿O es que quizá estamos todos de acuerdo en que el planeamiento no puede recalificar terrenos lucrativos para usos dotacionales públicos, o modificar los usos e intensidades edificatorias resultantes de planes anteriores? 9.

    Lo cierto es que el prejuicio subliminal sobre la apropiación por el dueño de una parcela de suelo urbano consolidado o asistemático del aprovechamiento real asignado eventualmente a su parcela por planes anteriores, se convirtió en la principal causa de que el sistema de cálculo del aprovechamiento-tipo utilizado por el TRLS de 1992 fuera criticado, ya que cuantificaba el aprovechamiento apropiable de todas las categorías de suelo urbano en proporción a la superficie de las parcelas o solares y prescindiendo del aprovechamiento atribuido por planes anteriores 10.

    Nosotros mismos criticamos esta eventual fuente de desigualdad 11, apuntando soluciones que no pasaban necesariamente por la supresión de la técnica ni por la consolidación del aprovechamiento histórico 12. Pero de todas formas el sistema del TRLS de 1992 tenía, como el Plafond Légal de Densité del Derecho Urbanístico Francés, una ventaja fundamental frente a la situación actualmente vigente: era mucho más lógico y coherente que la carencia absoluta de una regla general (como sucede en la situación actual), ya que trataba igual al dueño de dotaciones que al de parcelas con aprovechamiento lucrativo privado; en cuanto a la falta de justicia consistente en reabrir el reparto de aprovechamientos en razón de la superficie cada vez que se sustituyera la edificación, hemos de destacar que tal situación sólo concurriría inicialmente, ya que luego el mercado tendría en cuenta esa circunstancia para establecer el precio de los terrenos: además resultaba también coherente con la limitación del «derecho a la edificación» a la propia duración de la misma.

    1.3. Equidistribución y cesión gratuita

    En cuanto a la relación entre equidistribución y cesión gratuita consideramos que la utilización de técnicas para equidistribuir el aprovechamiento real otorgado por el planeamiento mediante el establecimiento de aprovechamientos medios, tipos, uniformes, de reparto, o como quiera que se denominen, impide que pueda hablarse en modo alguno del deber de ningún propietario...

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