El último bastión en la defensa de los derechos sociales: la Carta Social Europea
| Autor | Luis Jimena Quesada |
| Cargo | Presidente del Comité Europeo de Derechos Sociales del Consejo de Europa; Catedrático de Derecho Constitucional (Universitat de València). |
| Páginas | 171-189 |
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De entrada, debo advertir la siguiente paradoja: la Carta Social Europea (CSE) es el primero y más importante instrumento europeo vinculante de derechos sociales y, en cambio, la "obsesión" (también, y sobre todo, "académica") por reconducir desacertadamente la protección básica de los derechos sociales a su justiciabilidad ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) o ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha provocado en la praxis un dé? cit garantista sólo susceptible de ser compensado si se reconoce a la CSE, no como la panacea, pero sí al menos como último bastión en la defensa de tales derechos.
Como es sabido, la CSE pasa por ser el "Pacto Europeo de Democracia Social", como tratado básico de derechos sociales y laborales de la organización pan-europea por excelencia, el Consejo de Europa, y cuenta como instancia máxima de garantía con el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS); se trata del complemento "natural" (en términos de indivisibilidad e igual importancia de todos los derechos) del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), cuyo "guardián" es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
En este panorama, todavía sigue habiendo inaceptables asimetrías en la Europa social: entre los Estados miembros del Consejo de Europa (cuarenta y siete) que han aceptado la CSE (cuarenta y tres) y los que no (todavía siguen con dicha asignatura pendiente Liechtenstein, Mónaco, San Marino y Suiza); entre los Estados que han ratificado la CSE revisada de 1996 y los que todavía seguían vinculados por la CSE original de 1961; y entre los que han aceptado el procedimiento de reclamaciones colectivas (quince) y todos los demás.
Dicho lo cual, la actividad interpretativa del CEDS ha compensado esa débil voluntad política (que se ha manifestado tanto en la parca asunción de esos compromisos normativos europeos sobre derechos sociales como, correlativamente, en la adopción de controvertida legislación "anticrisis" impregnada de austeridad y recortes en algunos países). Como hitos recientes más destacados en tal sentido merecen avanzarse tres, a saber: en primer término,
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la publicidad en 2013 de las últimas decisiones del CEDS adoptadas (en diciembre de 2012) contra Grecia con ocasión de las medidas de austeridad introducidas en dicho país bajo el "impulso" de la Troika; seguidamente y en conexión con lo anterior, nuevas decisiones del CEDS que han puesto de manifiesto otra vez la necesidad de profundizar en la dimensión social de la Unión Europea (UE) y, en tal dirección, de fortalecer las sinergias de ésta con el Consejo de Europa; y, en tercer lugar, la publicación en enero de 2014 de nuevas resoluciones ("conclusiones") del CEDS que subrayan los aspectos deficitarios de la protección de los derechos sociales en España igualmente en el contexto de la crisis económica, con vulneraciones que han tenido gran impacto mediático por afectar a personas vulnerables, como la relativa a la asistencia sanitaria de personas extranjeras en situación irregular.
Si, en efecto, en estas líneas introductorias ponemos la mirada brevemente en España, hemos de continuar recordando que ratificó la CSE de 1961 el 6 de mayo de 1980 y el Protocolo adicional de 1988 el 24 de enero de 2000; e insistiendo y denunciando que todavía sigue sin vincularse nuestro país por el Protocolo de reclamaciones colectivas de 1995 (ni siquiera firmado por el momento) y por la CSE revisada de 1996 (cuya firma se produjo el 23 de octubre de 2000). Semejantes asignaturas pendientes resultan tanto más llamativas y, tal vez paradójicas, cuanto que España sí rati? có en cambio, el 23 de septiembre de 2010, el más reciente Protocolo facultativo al Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, adoptado por la Asamblea General en la emblemática fecha del 10 de diciembre de 2008, y mediante el que se establece un mecanismo de comunicaciones o denuncias individuales similar al instaurado a través de otros instrumentos de Naciones Unidas (Protocolos Facultativos al Pacto de Derechos Civiles y Políticos o a la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, o el artículo 14 de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial). España fue de tal suerte el tercer país (y primero europeo) en rati? car ese Protocolo (antes lo hicieron Ecuador y Mongolia), que ganó vigencia a partir del 5 de mayo de 2013 tras alcanzarse la décima ratificación requerida (la de Uruguay, el 3 de febrero de 2013). Con dicha entrada en vigor (es complejo efectuar disquisiciones sobre si las autoridades españolas tenían en mente que las diez ratificaciones exigidas serían o no alcanzadas en un plazo razonable o se iban a demorar "cómodamente", o sobre el impacto que se atribuye a dicho Protocolo), lo bien cierto es que la posición de España se perfila netamente endeble y contradictoria al rehusar vincularse por el procedimiento de reclamaciones colectivas ante el CEDS.
Con estas pinceladas preliminares, es menester recordar asimismo que la jurisprudencia del CEDS adquiere la forma de "conclusiones" en el caso de la interpretación jurídica elaborada en el marco del sistema de informes establecido mediante la Carta de 1961 y de "decisiones de fondo" en el supuesto de la interpretación jurídica desarrollada en el procedimiento de reclamaciones colectivas introducido a través del Protocolo de 1995. Debe añadirse, por consiguiente, que el compromiso internacional de los Estados Partes con respecto a la Carta Social Europea (la de 1961 y la revisada de 1996) comporta el carácter vinculante no sólo de las disposiciones de ella, sino también de la jurisprudencia emanada
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del CEDS en ambos sistemas (el de informes y el de reclamaciones colectivas). De hecho, ambos sistemas se retroalimentan, lo cual se manifiesta en que el CEDS se inspira y cita en sus "decisiones de fondo" la jurisprudencia elaborada en el sistema de informes y, paralelamente, se inspira y cita en sus "conclusiones" la más reciente jurisprudencia desarrollada a través de la resolución de las reclamaciones colectivas. Por lo demás, y al hilo de lo acabado de reseñar, debe recalcarse esta noción moderna de "jurisprudencia" del CEDS (así se denomina oficialmente y como tal puede encontrarse en el sitio web de la Carta Social Europea -www.coe.int/socialcharter), es decir, de juris-dictio o de "decir el Derecho" contenido en la Carta Social Europea con carácter último.
Para completar este apartado introductorio he de incidir en lo resaltado al inicio: los universitarios somos responsables de "obsesionarnos" con determinados instrumentos no siempre idóneos para el tratamiento de situaciones vulnerables y de derechos sociales y, al contrario, descuidamos o ignoramos otros instrumentos más adecuados y efectivos: en diversas ocasiones he criticado esa "obsesión convencional" (por el CEDH y por el TEDH). Así, se impone desde ya denunciar dos enfoques, en mi opinión equivocados y sesgados, que no obstante han estado y siguen estando arraigados en las contribuciones cientí? cas universitarias que se han ocupado de los instrumentos jurídicos de defensa de los derechos sociales, a saber: de un lado, el teórico exclusivo mayor coste de los derechos sociales; y, de otro lado, la supuesta alergia de los derechos sociales a su justiciabilidad y articulación jurídica inmediatas. Ambos enfoques constituyen auténticas falacias, puestas de manifiesto de manera más ostensible por la crisis económica y financiera, puesto que:
- por una parte, ¿acaso no tiene coste económico alguno el ejercicio del derecho de manifestación, la satisfacción del derecho a un proceso justo o la financiación de una campaña electoral para la puesta en práctica del derecho de sufragio?; ¿acaso no debe realizarse un informe de "factibilidad" (ex ante y ex post facto) para la vigencia de cualquier norma jurídica, afecte a derechos cívico-políticos o a derechos socio-económicos?
- Y, por otra parte, la problemática de la justiciabilidad inmediata afecta no sólo a los derechos sociales, sino también a los derechos civiles: piénsese en las "sentencias-piloto" del TEDH sobre derecho a un proceso equitativo y los prolongados plazos de resolución (por ejemplo, contra Polonia y contra Italia), que no pueden ser ejecutadas inmediatamente, dado que responden a fallos materiales y estructurales del sistema judicial que precisan de una intensa reorganización y de un considerable fiujo de recursos. Los informes anuales del Comité de Ministros del Consejo de Europa (institución encargada de velar por la ejecución tanto de las sentencias del TEDH como de las decisiones del Comité Europeo de Derechos Sociales -CEDS) sobre la supervisión de las sentencias del TEDH ilustran perfectamente las dos críticas efectuadas:
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* Una, la cuantificación en millones de euros de la ejecución de las sentencias del TEDH (de los derechos civiles y políticos), para lo cual incluso se cuenta con un Fondo Fiduciario en el Consejo de Europa destinado a ayudar a los países condenados que tengan dificultades en hacer frente a esa ejecución.
* La otra, que la...
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