Intervención pública en la estructura de los mercados de transportes: ferrocarriles y servicios postales
| Autor | Juan José Montero Pascual |
| Cargo | Profesor Contratado Doctor Departamento de Derecho Administrativo UNED |
| Páginas | 104-124 |
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Las principales modalidades de transporte presentan una estructura en red. En los casos más evidentes existe una infraestructura soporte por la que circulan los viajeros o mercancías. Es el caso del transporte por carretera o ferroviario. En otros casos la infra-estructura se limita a los nodos de la red, lo que no reduce su relevancia. Es el caso de los aeropuertos y los puertos. Incluso los servicios postales se estructuran en red, constituyendo los nodos las centrales de clasificación.
Las industrias en red presentan una serie de circunstancias particulares. En primer lugar, requieren grandes desembolsos económicos para financiar la construcción de las infraestructuras. En segundo lugar, se dan economías de escala que favorecen la concentración de la actividad en un número limitado de actores. En tercer lugar, suele ser frecuente cierta tendencia a que el gestor de infraestructuras se integre verticalmente y además gestione los servicios de transporte. Podemos distinguir tres grados de integración vertical en el transporte.
En primer lugar, existen modalidades de transporte que tradicionalmente han presentado una completa integración vertical. Es el caso del transporte ferroviario y de los servicios postales. Una misma entidad, pública además, gestionaba en régimen de monopolio tanto la red como los servicios de transporte.
En segundo lugar, existen modalidades en las que se ha producido una cierta integración vertical, pero no tan determinante como la apenas vista. Es el caso del transporte aéreo. El Estado ha monopolizado tradicionalmente la gestión de la red, de los aeropuertos. El Estado también prestaba servicios de transporte aéreo a través de la compañía de bandera, Iberia. No obstante, la sustancial diferencia entre las actividades de gestión de red y de transporte y las propias características del servicio, su frecuente carácter internacional, redujeron la relevancia de la integración vertical.
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En tercer lugar, hay modalidades de transporte en las que tradicionalmente no ha existido o no ha tenido relevancia la integración vertical entre el gestor de la red y los gestores de los servicios de transporte. Es el caso del transporte por carretera y del transporte marítimo. En estos casos las Administraciones han venido gestionando en régimen de monopolio la red (sean las carreteras o los puertos) pero la prestación de los servicios de transporte ha estado protagonizada por entidades privadas diferentes del gestor de red. La intervención de la Administración en la gestión de los servicios de transporte ha podido ser mayor o menor, pero en todo caso ha existido una multiplicidad de prestadores del servicio de transporte, privados en su mayor parte.
Todos los sectores apuntados están inmersos en un proceso más o menos adelantado de liberalización. En todos los sectores en lo que se producía la integración vertical se ha planteado cómo afrontar la cuestión a fin de que esta estructura no limitase la apertura a la competencia. El debate se ha planteado en diferentes términos en cada sector. No podía ser de otra forma, ya que cada sector presenta circunstancias bien diferentes.
El reto de la desintegración vertical se ha afrontado con especial urgencia en el transporte ferroviario. Las enormes inversiones necesarias para la instalación de infraestructuras ferroviarias y las economías de escala presentes en su explotación parecen justificar la calificación de estas infraestructuras como monopolio natural. En este marco, la estrategia liberalizadora pasa por reducir el monopolio a lo imprescindible, la gestión de la red, y abrir a la competencia la prestación de servicios de transporte. Así, se ha forzado la división del tradicional monopolista entre una entidad encargada de la gestión de la red en monopolio y otra entidad encargada de la prestación de servicios, gradualmente abiertos a la competencia (primero el transporte de mercancías y en un futuro el de viajeros). El peso del operador tradicional, con su sindicalizado personal y su escasa rentabilidad, dificulta la privatización de los segmentos tradicionales. Así, la presencia pública en entidades verticalmente desintegradas plantea incertidumbre y las dudas sobre el trato privilegiado que la entidad encargada de los servicios pueda recibir del ente encargado de la gestión de infraestructuras.
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En el sector de servicios postales no se ha planteado seriamente la desintegración vertical del tradicional monopolista. El carácter virtual de la red postal limita el debate sobre la replicabilidad de la red al segmento de distribución y sólo en las zonas rurales. El debate se ha centrado más en el acceso a esos segmentos de la red que en la desintegración vertical. Más debate ha generado, sin embargo, la necesidad de desintegrar horizontalmente los servicios reservados al tradicional monopolista de los servicios que gradualmente se han ido abriendo a la competencia. Los comportamientos anticompetitivos de los tradicionales monopolistas han llevado a la intervención de las autoridades de competencia.
La legislación española en materia ferroviaria, siguiendo el modelo propuesto por las directivas comunitarias, ha optado por la desintegración vertical. Esto es, por una separación entre el gestor de la red ferroviaria y los gestores de los servicios de transporte ferroviario.
La gestión de la red ferroviaria se ha considerado un monopolio natural. Las economías de escala que presenta la gestión de la red llevan ineludiblemente a la monopolización del sector por una única entidad. Ante este escenario, la opción española está siendo garantizar el carácter público del monopolista de la red, el denominado Administrador de la Infraestructura Ferroviaria (en adelante ADIF).
No obstante, se ha concluido que sí que existe espacio para la competencia en la prestación de servicios de transporte ferroviario. Los costes de prestación resultan más livianos y la relevancia de las economías de escala es menor. Como consecuencia, la prestación de servicios de transporte por ferrocarril, tanto de viajeros como de mercancías, está siendo objeto de liberalización. Progresivamente se están eliminando los derechos especiales y exclusivos para la prestación de estos servicios, permitiéndose la entrada al mercado de nuevos operadores a fin de alcanzar la existencia de competencia entre ellos. En el caso español el heredero del tradicional monopolista, RENFE Operadora, presta tanto servicios abiertos a la competencia como servicios todavía monopolizados.
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La clave del proceso de liberalización está siendo la separación entre la gestión de la red por el monopolista y la prestación de servicios por las empresas ferroviarias. Así, la legislación española excluye radicalmente que el ADIF preste servicios de transporte ferroviario. De esta forma se dificulta que el monopolio natural de la gestión de la red se extienda aguas abajo a la gestión de los servicios de transporte por la red ferroviaria. El monopolio queda reducido al ámbito en el que resulta inevitable y se protege la competencia en el ámbito en que ésta puede prosperar.
Como consecuencia, las diferentes empresas ferroviarias, sean el tradicional operador o nuevas empresas, sean públicas o privadas, deben en cualquier caso contratar la utilización de la red ferroviaria con el monopolista público. Las condiciones de acceso a la red constituyen pues el punto clave del modelo de desintegración vertical.
La normativa comunitaria parte del reconocimiento del carácter de monopolio natural de la infraestructura ferroviaria1 y, más allá, de la responsabilidad de los Estados miembros en el desarrollo de las infraestructuras ferroviarias. Se parte así de un escenario en el que casi irremediablemente los Estados gestionan las infraestructuras ferroviarias y se plantea el problema de la integración vertical con la prestación de los servicios de transporte abiertos a la competencia.
El primer paso en la desintegración vertical entre las actividades de gestión de las infraestructuras ferroviarias y las actividades de gestión de los servicios de transporte ferroviario se produjo en 19912. La Directiva 91/44/CEE3 partía de la consideración de que «el futuro desarrollo y una explotación eficaz de la red ferroviaria pueden verse facilitados por una separación entre la explotación dePage 108 los servicios de transporte y la administración de la infraestructura; que en tales condiciones es preciso que, en todos los casos, la administración de cada una de dichas actividades se lleven a cabo por separado y con contabilidades aparte» (considerando ). Como consecuencia, impuso a los Estados miembros la obligación de garantizar la separación contable las actividades relativas a la explotación de los servicios de transporte y las referentes a la administración de la infraestructura ferroviaria. Más allá, los Estados podían disponer que dicha separación supusiese la existencia de divisiones orgánicas diferenciadas en el seno de una misma empresa, o que la gestión de la infraestructura corriese a cargo de una entidad distinta (art. 6). En paralelo, se imponía a los Estados la obligación de «adoptar las medidas necesarias para el desarrollo de su infraestructura ferroviaria nacional» (art. 7.1).
La directiva contemplaba la posibilidad de diferenciar las entidades tradicionalmente integradas verticalmente, pero no imponía dicha obligación a los Estados miembros. La obligación se limitaba a la...
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