Tutela penal de las Comisiones Parlamentarias de Investigación y de la actividad de otros órganos constitucionalmente reconocidos
| Autor | María del Mar Carrasco Andrino |
| Cargo | Catedrática acreditada de Derecho penal. Universidad de Alicante |
| Páginas | 155-192 |
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El artículo 502 CP agrupa tres figuras delictivas: la incomparecencia ante una comisión parlamentaria de investigación, que se agrava cuando el sujeto activo es un funcionario público o autoridad, la obstaculización de las investigaciones del Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas y el falso testimonio ante Comisión parlamentaria de investigación.
El artículo 502 CP se sitúa en el Título XXI «Delitos contra la Constitución», en el Capítulo III, dentro de la Sección II «Delitos contra las Instituciones del Estado». No existen precedentes en el Derecho penal español de estas figuras delictivas más allá de la previsión que se contenía en el artículo 4.1 de la LO 5/1984 de 24 de mayo, de Comparecencia ante las Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras (en adelante LOCCI), en el que se castigaba como desobediencia grave la incomparecencia ante estos órganos; y la del artículo 24.2 Ley Orgánica 3/1981 de Defensor del Pueblo, en donde se castigaba también como desobediencia al funcionario que obstaculizara la investigación del Defensor del Pueblo mediante la negativa o la negligencia en el envío de los informes que éste solicite, o en facilitar su acceso a expedientes o documentación administrativa necesaria para la investigación. Ambos tipos quedaron derogados con la entrada en vigor del CP 1995 [Disposición 1.ª, f) de la LO 10/1995, 23 de noviembre] al quedar incluidos en el artículo 502 CP.
La aplicación práctica de estos tipos ha sido extremadamente escasa. No hay registros de Jurisprudencia ni del delito de incomparecencia ni tampoco del de falso testimonio. Tan sólo existen unas pocas sentencias, la mayoría de carácter absolutorio, en relación con el tipo del artículo 502.2 CP: obstaculización de labores de investigación del Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas. Ocasiones no han faltado, baste
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recordar el caso de las incomparecencias ante la Comisión de investigación del Parlamento Gallego sobre las causas de la catástrofe provocada por el buque Prestige.
Así las cosas, aunque el Legislador haya querido reforzar con la incriminación de estas conductas la función constitucional atribuida a estos organismos, no parece que el recurso al instrumento penal haya resultado muy afortunado.
A las comisiones de investigación parlamentarias se refiere el artículo 76 CE, indicando que pueden ser nombradas por el Congreso o por el Senado o, en su caso, por ambos conjuntamente, para abordar cualquier asunto de interés público, sin que sus conclusiones resulten vinculantes para los Tribunales ni afecten a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación pueda ser comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
Por su parte, es el artículo 54 CE el que se ocupa de la figura del Defensor del Pueblo, facultándole como alto comisionado de las Cortes Generales para supervisar la actividad de la Administración en la defensa de los derechos y libertades del Título I de la CE. En fin, el artículo 136 CE define el Tribunal de Cuentas como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.
Sin desmerecer la importancia constitucional de estos organismos, resulta cuestionable que se haya recurrido al Derecho penal para la sanción de estas conductas 1, sin explorar otras opciones jurídicas, especialmente en lo atinente al falso testimonio por lo que supone de equiparación de las funciones judiciales a las realizadas por las Comisiones de investigación. A ello se añade el exceso punitivo en relación con las incomparecencias. No parece muy acorde con el principio de proporcionalidad 2 que cuando éstas se producen ante un Juzgado o Tribunal, en un proceso criminal con reo en prisión provisional, den lugar a una pena alternativa de prisión de 3 a 6 meses o multa de 6 a 24 meses (art. 463.1 CP), mientras las que tienen lugar ante una Comisión
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de investigación parlamentaria suponen una prisión de 6 meses a un año (pena del delito de desobediencia del artículo 556 CP al que se remite el art. 502.1 CP). Llama igualmente la atención que la desobediencia de autoridad o funcionario público a resoluciones judiciales (410 CP) sea castigada con una pena conjunta de multa 3 a 12 meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de 6 meses a 2 años. Es por ello que algunos comentaristas estiman más adecuado que la incomparecencia ante una comisión parlamentaria de investigación sea sancionada con pena no privativa de libertad como por ejemplo la multa 3. Por otra parte, el Legislador sólo ha castigado la incomparecencia, pero no la negativa a remitir una información o documentación a estos órganos parlamentarios, pues el número 2 del artículo 502 CP únicamente menciona al Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas 4.
El número 1 del artículo 502 CP castiga la no comparecencia ante una comisión parlamentaria de investigación. Se opta así por imponer
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una sanción penal ante el incumplimiento del deber constitucionalmente establecido en el artículo 76 CE. El texto constitucional tan sólo indica que «la Ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación», sin requerir que éstas tengan que ser necesariamente de carácter penal 5.
A nadie se le oculta que con su incriminación el Legislador ha querido reforzar la labor que desempeñan estas Comisiones parlamentarias. Es por ello que algunos comentaristas han identificado el bien jurídico protegido con el normal funcionamiento de los Parlamentos 6, el buen funcionamiento de las comisiones parlamentarias de investigación 7 o la autoridad de las Cámaras 8, conceptos todos ellos demasiado difusos para cumplir la función dogmática que corresponde a este elemento típico. Más acertados parecen los plan-teamientos que concretan el objeto de tutela penal en la función de investigación de las comisiones parlamentarias 9, entendida ésta como recopilación de información para desarrollar una función de control político al ejecutivo. Lo importante no es tanto el resultado de esta investigación -sus conclusiones-, que también, sino sobre todo la información obtenida durante el proceso investigador, pues ello permite ofrecer a la opinión pública una valoración política de la actuación del ejecutivo en determinados asuntos 10. Se habla de un
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control difuso 11. Las comparecencias se presentan, así, como uno de los medios, junto a la solicitud de documentos, de obtener la información a la que se asocia el control político. Se trata de proteger, a nuestro modo de ver, esta facultad de información a través de medios personales, reconocida en la Constitución en el artículo 109 CE frente a las autoridades del Estado, lo que permite que pueda realizar su labor de investigación y control. El sujeto pasivo del delito será, en consecuencia, las Cortes Generales o las Asambleas de las CCAA en cuanto que titulares de esta facultad de información a la que se vincula el control o investigación parlamentaria que les encomienda el texto constitucional.
Aquí hay que tener en cuenta que el dictamen final en buena medida está condicionado por la composición de la propia comisión, sometida al principio de proporcionalidad de los grupos parlamentarios y a la adopción de decisiones en función del criterio de voto ponderado. Lo relevante por ello es la formación de un estado de opinión en el electorado respecto de una determinada actuación de los sujetos que intervienen en la vida política. Se pretende un efecto a medio plazo, en los futuros comicios. De aquí el acento que pone la Doctrina constitucionalista en el sometimiento al principio de publicidad de los trabajos de estos órganos 12.
Desde esta perspectiva, es claro que si el sujeto no comparece la Comisión no tiene posibilidad de acceder a la información que pudiera proporcionarle la eventual declaración, por lo que entendemos que se pone en peligro esta facultad de obtener información y por ende la función de control o investigación de tales órganos parlamentarios.
La omisión de comparecencia a una comisión parlamentaria de investigación ha sido configurada por el Legislador como una modalidad específica del delito de desobediencia.
Para Carbonell Mateu/Vives Antón, en cambio, se encuentra más próximo a un delito de obstrucción a la Justicia que de desobedien
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cia 13. No se comparte esta aproximación porque la función de control político de estos órganos parlamentarios no es equiparable a la función judicial que corresponde a los Tribunales 14. Por más que el delito del artículo 463 CP pueda configurarse también como una particular conducta de desobediencia, su bien jurídico protegido se circunscribe al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, a un servicio de la Administración de Justicia sin retrasos indebidos 15, algo demasiado alejado de la función de control político...
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