La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
| Autor | Isabel González Ríos |
| Cargo | Catedrática de derecho administrativo en la Universidad de Málaga |
| Páginas | 171-190 |
LA TUTELA JURÍDICO-ADMINISTRATIVA DE LA VULNERABILIDAD ENERGÉTICA:
MEDIDAS PALIATIVAS Y ESTRUCTURALES*
Isabel González Ríos**
Resumen
Este artículo realiza un estudio del marco jurídico-administrativo que regula la situación de vulnerabilidad en la que
se encuentra el consumidor eléctrico cuando no puede hacer frente al pago del suministro, como servicio económico
de interés general. Desde el año 2009 la Unión Europea viene exigiendo a los Estados miembros compatibilizar la
liberalización del sector con la intervención administrativa para garantizar la tutela de los colectivos más vulnerables.
En esta ordenación jurídica, en continua evolución hacia una mayor protección, abordamos las medidas de carácter
individual que se han venido adoptando, la problemática jurisprudencial asociada al pago de obligaciones de servicio
público referidas al precio del suministro y las propuestas de lege ferenda que corresponde adoptar ante la faceta
“colectiva” del problema: la pobreza energética.
Palabras clave: vulnerabilidad; pobreza energética.
LEGAL-ADMINISTRATIVE TUTELAGE OF ENERGY VULNERABILITY: PALLIATIVE
AND STRUCTURAL MEASURES
Abstract
This article studies the legal-administrative framework regulating the vulnerability of consumers unable to pay for
electricity as an economic service of general interest. Since 2009 the European Union has imposed on Member States
the requirement to make liberalisation of the sector compatible with administrative intervention to guarantee the
protection of the most vulnerable sectors of society. Considering this legal framework, constantly evolving towards
greater protection, we address the individual measures that have been adopted, the jurisprudential problems associated
with the payment of public service obligations referred to the price of supply, and the lex ferenda proposals to be
adopted given the “collective” aspect of the problem: energy poverty.
Key words: vulnerability; energy poverty.
* Este trabajo se realiza en el marco del Proyecto de investigación DER2017-86637-C3-2-P-B, nanciado por el Ministerio de
Ciencia, Innovación y Universidades, AEI/FEDER, UE.
** Isabel González Ríos, catedrática de derecho administrativo en la Universidad de Málaga. Campus de Teatinos. Facultad de
Derecho, bulevar Louis Pasteur, 26, 29071 Málaga. isa_gonzalez@uma.es.
Artículo recibido el 12.03.2020. Evaluación ciega: 03.04.2020 y 17.04.2020. Fecha de aceptación de la versión nal: 07.06.2020.
Citación recomendada: González Ríos, Isabel. (2020). La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas
paliativas y estructurales. Revista Catalana de Dret Públic, 61, 171-190. https://doi.org/10.2436/rcdp.i61.2020.3434.
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 172
Sumario
1 El origen normativo de los términos cliente vulnerable y pobreza energética en la Unión Europea
2 La obligada protección del cliente doméstico vulnerable y en situación de pobreza energética en la Directiva
2019/944
2.1 La intervención pública en la jación del precio del suministro eléctrico
2.2 El cliente vulnerable y la pobreza energética en la Directiva 2019/944
3 El marco normativo interno para la protección frente a la vulnerabilidad energética
3.1 Los primeros pasos en la protección del consumidor vulnerable
3.1.1 Del consumidor con derecho al bono social al consumidor vulnerable
3.1.2 Problemas derivados de la nanciación del bono social
3.1.3 Avances en la protección de los consumidores vulnerables y ampliación del bono social
3.2 El vigente marco normativo y las categorías de consumidores vulnerables
3.2.1 Tipos de consumidores vulnerables
3.2.2 El consumidor vulnerable y el derecho al bono social
3.2.3 Medidas adicionales de protección del consumidor vulnerable
4 Medidas para atajar la situación de pobreza energética
4.1 Avances regulatorios
4.2 Propuesta de medidas estructurales
5 Consideraciones nales
Referencias bibliográcas
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 173
1 El origen normativo de los términos cliente vulnerable y pobreza energética en la Unión
Europea
El estudio de las medidas de tutela de la vulnerabilidad energética exige con carácter previo que nos reramos
al origen normativo de los conceptos que la conforman: los clientes vulnerables y la pobreza energética.
Así, la Unión Europea (UE) viene reriéndose a estos términos desde hace más de una década al regular el
mercado interior de la electricidad y el mercado interior del gas natural. Sin embargo, el desarrollo normativo
de esta materia se ha realizado de manera principal en el sector eléctrico.
La progresiva liberalización de dicho sector ha ido acompañada de previsiones comunitarias orientadas
a paliar las disfunciones del mercado y a proteger a los consumidores más desfavorecidos. Así, mientras
que la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre
normas comunes para el mercado interior de la electricidad, se centraba en el proceso de liberalización
y apertura a la competencia de esta área de actividad a nivel comunitario, la Directiva 2003/54/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, que derogó la anterior, ya contenía referencias
a la necesidad de compatibilizar la liberalización con la protección de los clientes vulnerables, a los que no
denía (considerandos 2.º y 35.º, y art. 3.5), imponiendo a los Estados miembros (EE. MM.) la adopción de
medidas para su protección, citando entre ellas, las relacionadas con el pago de las facturas de electricidad,
las adoptadas en el marco de la Seguridad Social, las orientadas a evitar la interrupción del suministro o a
proteger a clientes nales en zonas apartadas.
En todo caso, esa llamada de la UE a la salvaguarda de los clientes vulnerables se realiza con ocasión de
la regulación de la posibilidad de que gozan los EE. MM. de imponer “obligaciones de servicio público” a
las empresas eléctricas (que pueden ir referidas a la seguridad del suministro, a la regularidad, a la calidad,
al precio de los suministros o a la protección del medioambiente) y de la obligación de adoptar medidas de
protección de los clientes nales.1 Sin embargo, esta directiva no se refería a la pobreza energética, concepto
que aparece por primera vez en la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de
julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, que deroga la anterior
Directiva de 2003.2 El artículo 3, apartados 7 y 8, aludía al cliente vulnerable y a la pobreza energética,
imponiendo a los EE. MM. que garantizasen, a todos los clientes domésticos (y si lo consideraban adecuado
a las pequeñas empresas), el disfrute del derecho a un servicio universal, o sea, el derecho al suministro de
electricidad de una calidad determinada y a unos precios razonables, transparentes y no discriminatorios
(art. 3.3).3 Se añadía la obligación de adoptar medidas de protección para los clientes vulnerables, concepto
que no denía la Directiva 2009/72/CE, sino que emplazaba a los EE. MM. a hacerlo, los cuales podían
referirlo “a la pobreza energética y, entre otras cosas, a la prohibición de desconexión de la electricidad a
dichos clientes en periodos críticos”; además, se animaba a los Estados a adoptar medidas para proteger a los
“clientes nales de zonas apartadas” (art. 3.7). Asimismo, el legislador comunitario avanzaba medidas —que
debían adoptar los EE. MM.— para atajar la pobreza energética, tales como, “planes nacionales de acción en
materia de energía, prestaciones en el marco de la Seguridad Social para garantizar el suministro a clientes
vulnerables o apoyo a medidas de eciencia energética”.
En consecuencia, la Directiva 2009/72/CE, si bien no denía los conceptos de cliente vulnerable ni de
pobreza energética, sí que vinculaba el primero al segundo, e imponía a los EE. MM. la adopción de medidas
para su protección. De su regulación se deduce que el cliente vulnerable es aquel que, a pesar de la existencia
de un servicio universal de suministro eléctrico, no puede hacer frente a su coste; y para el cual se deben
adoptar medidas que garanticen dicho suministro.
1 Así, se establecía en los considerandos 2.º y 24.º y en el art. 3.5 de la Directiva 2003/54/CE.
2 A la pobreza energética también se refería la Directiva 2009/73/CE, de 13 de julio, sobre normas comunes para el mercado del gas
natural (art. 3).
Ponce y Soto (2018: 73) analizan las previsiones contenidas en las directivas comunitarias referidas a la pobreza energética.
3 Al respecto del servicio universal, entre otros: De la Quadra-Salcedo (2010: 41), González (2014) y Sala (2009: 713); este último
sostiene que concebir el servicio universal como aplicable a todo usuario eléctrico dicultaría la consecución del mercado interior
de la energía.
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 174
2 La obligada protección del cliente doméstico vulnerable y en situación de pobreza
energética en la Directiva 2019/944
2.1 La intervención pública en la jación del precio del suministro eléctrico
En el suministro eléctrico se muestra el siempre difícil equilibrio entre, por un lado, la libertad de empresa, la
competencia y el libre mercado;4 y, por otro lado, la intervención pública en la actividad económica.5 Dicho
suministro se concibe como un servicio de interés económico general (SIEG) caracterizado, como todos
estos servicios, por dos notas: a) su consideración por las autoridades públicas como de interés general; y b)
su sometimiento a obligaciones de servicio público para garantizar su continuidad, calidad y asequibilidad.6
Precisamente, la asequibilidad del suministro es uno de los objetivos que se pretenden con la liberalización
y apertura del sector a la competencia. De ahí que el artículo 5.1 de la vigente Directiva 2019/944 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio, sobre normas comunes para el mercado interior de la
electricidad disponga que los “suministradores podrán determinar libremente el precio al que suministran
electricidad a los clientes”. El precio se erige en elemento clave en la liberalización del sector eléctrico.
Dicha liberalización requiere de la libre competencia entre operadores y debe tener su reejo en el mercado
mediante una bajada en el costo de la electricidad. Pero mientras esa circunstancia no se produzca —efectiva
liberalización, competencia y bajada del precio—, los EE. MM. deben proteger a los clientes domésticos
vulnerables y en situación de pobreza energética. No parece oportuno enfocar el tema del suministro eléctrico
desde la perspectiva de su reconocimiento como un derecho subjetivo, como ha planteado algún sector
doctrinal, al menos con el actual estado regulatorio. El derecho de los consumidores sobre este servicio
básico descansa en su consideración como un servicio de interés general y, en consecuencia, en la necesaria
asequibilidad del mismo. Cuando dicho precio no sea asequible o, aun siéndolo, determinados colectivos
no puedan acceder al mismo, la solución debe partir de la necesaria intervención pública para garantizar
el suministro. Dicha intervención requiere con carácter previo claricar qué se entiende por consumidor
vulnerable y por pobreza energética.
La Directiva 2019/944 intensica su atención a la necesaria protección de consumidores vulnerables y
en situación de pobreza energética.7 Para ello, esta norma contiene una regulación diferenciada de ambas
cuestiones (arts. 28 y 29, respectivamente) y, además, impone a los EE. MM. su salvaguarda a través de
políticas sociales o interviniendo en la jación del precio del suministro eléctrico (art. 5). Se presta una
atención especial a este último extremo, regulando los límites y las condiciones a las que deben ajustarse esas
intervenciones públicas en los precios (arts. 5.4 y 5):
- Perseguir un interés económico general.
- Estar claramente denidas y ser transparentes, no discriminatorias y vericables.
- Garantizar la igualdad de acceso de las empresas eléctricas de la Unión a los clientes.
- Estar limitadas en el tiempo y ser proporcionales a sus beneciarios.
- No conllevar, para los participantes en el mercado, costes adicionales que sean discriminatorios.
El Estado que aplique estas intervenciones públicas en la jación del precio del suministro debe cumplir
ciertas obligaciones derivadas del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11
de diciembre de 2018 sobre la gobernanza de la unión de la energía y de la acción por el clima, como incluir,
en su Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, una evaluación del número de hogares en situación
4 Sobre el mercado y la competencia: Marcou y Moderne (2005), Cameron (2007), Hernández (2005) y Lemaire (2003: 642-647).
5 Sobre la necesaria intervención de los poderes públicos en el sector energético, entre otros: De la Quadra-Salcedo (2005: 55-61,
2010: 44), Martínez (2000: 29 y 37) y Muñoz (2009: 17 y 25).
6 Sobre los SIEG, entre otros: Díez (2002: 249-252); González (2018); Laguna (2009: 33-38); Rodríguez-Arana (2010: 5-13).
7 Entre las medidas que se proponen en esta norma guran: las de política social y energética relacionadas con el pago de las
facturas, las relativas a la inversión en eciencia energética de viviendas o la protección de los consumidores frente a la desconexión
(considerando 58.º); se impone a los EE. MM. recabar información sobre el número de hogares en situación de pobreza energética
(considerando 59.º), la adopción de planes nacionales de lucha contra este tipo de pobreza y garantizar el suministro necesario a
clientes vulnerables y en pobreza energética (considerando 60.º).
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 175
de pobreza energética y, cuando proceda, la información sobre el avance en los objetivos marcados y las
políticas y medidas para abordar la pobreza energética.8 Las medidas adoptadas sobre la jación del precio
del suministro a clientes vulnerables y en situación de pobreza energética deben noticarse a la Comisión
en el plazo de un mes tras su adopción.9 A más tardar, el 31 de diciembre del 2025, la Comisión presentará
un informe al Parlamento Europeo sobre la aplicación de esa intervención pública en los precios de la
electricidad, con el n de lograr una jación de los mismos basada en el mercado, junto con una propuesta
legislativa, si procede, la cual podrá incluir una fecha límite para los precios regulados (art. 5.10 Directiva
2019/944).
En consecuencia, la directiva comunitaria de 2019 sobre normas comunes para el mercado interior de la
electricidad parte de la determinación del precio del suministro en el mercado, pero admite la intervención
pública en su jación con carácter transitorio respecto a clientes vulnerables y en situación de pobreza
energética. A partir del 31 de diciembre del 2025 se podrá establecer por la UE una fecha límite para estos
precios regulados. Cuando la obligación de servicio público atañe a la jación del precio del suministro
eléctrico, se deben cumplir los requisitos o condiciones que impone el artículo 5 de la directiva —según
señala el artículo 9.2 de la misma—. Ello implica que el suministro eléctrico, como SIEG, podrá sujetarse a
obligaciones de servicio público no relacionadas con el precio (p. ej., referidas a la seguridad, a la regularidad,
a la calidad, a la protección ambiental, a la eciencia energética…). No olvidemos que las obligaciones de
servicio público son inherentes al propio concepto de SIEG, y son una garantía para la cohesión económica,
social y territorial.
2.2 El cliente vulnerable y la pobreza energética en la Directiva 2019/944
La concreta regulación de los clientes vulnerables y la situación de pobreza energética se realiza en los
artículos 28 y 29 de la directiva referenciada. El artículo 28.1 regula los clientes vulnerables imponiendo a
los EE. MM. la adopción de medidas para su protección y remitiendo a los Estados su denición. En aquella
denición deberán tener en cuenta ciertos elementos que detalla la directiva: su vinculación a la pobreza
energética y a la prohibición de desconexión de la electricidad en momentos críticos, la posibilidad de
atender a los niveles de renta, la proporción de renta disponible dedicada al gasto energético, la eciencia
energética en los hogares, la dependencia crítica de equipamientos eléctricos por motivos de salud, la edad
y otros criterios.
Se reere así al hecho objetivo que puede determinar la situación de vulnerabilidad, la pobreza energética; a
las obligaciones que puede conllevar para las empresas suministradoras (la prohibición de desconexión); y a
una serie de criterios que permitan identicar este tipo de consumidor (niveles de renta, eciencia energética
de los hogares; edad…).
Por su parte, el artículo 28.2, referido a los clientes vulnerables, se centra en la necesidad de que los EE. MM.
adopten medidas para atajar la pobreza energética (prestaciones en el marco de la Seguridad Social o apoyo a
medidas de eciencia energética),10 cuando esta situación se hubiese detectado en el marco de lo dispuesto en
8 En este sentido, el artículo 5.5 de la Directiva 2019/944 remite al artículo 3.3.d y al artículo 24 del Reglamento (UE) 2018/1999,
imponiendo su cumplimiento en el caso de intervenciones públicas en los precios del suministro eléctrico. Así, el Plan Nacional
Integrado de Energía y Clima debe contener una sección referida a la evaluación de los hogares en situación de pobreza energética;
y, si se constata que existe un número importante de hogares en tal situación, debe incluir un objetivo indicativo para reducirla,
concretando las políticas y medidas adoptadas (art. 3.3.d del Reglamento [UE] 2018/1999); al mismo tiempo, en el informe integrado
de energía y clima se insertará una comunicación de información integrada sobre pobreza energética que contendrá: a) información
sobre los avances en el objetivo nacional indicativo de reducir el número de hogares en situación de pobreza energética; y b)
información cuantitativa sobre el número de hogares en situación de pobreza energética y, si se dispone de ello, información sobre
políticas y medidas para abordarla. Estos datos los compartirá la Comisión Europea con el Observatorio Europeo de la Pobreza
Energética.
Dando cumplimiento a estas exigencias comunitarias, España ha aprobado su Estrategia Nacional de Pobreza Energética, por acuerdo
del Consejo de Ministros de 5 de abril de 2019, y contiene previsiones detalladas al respecto en el Borrador Actualizado del Plan
Nacional Integrado de Energía y Clima 2021/2030, de 20 de enero de 2020, a las que nos referimos en el último apartado de este
trabajo.
9 Esta noticación debe reejar los motivos por los cuales otros instrumentos no bastaban; el modo en que se cumplen las condiciones
que impone la directiva; los efectos de la medida sobre la competencia; los beneciarios, la duración, el número de clientes domésticos
afectados, entre otros aspectos (art. 5.8 Directiva 2019/944).
10 Al respecto de la eciencia energética en los hogares más vulnerables hemos de tener en cuenta que la Directiva 2018/2002,
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 176
el Reglamento (UE) 2018/1999. Esta referencia a la pobreza energética en el artículo referido a los clientes
vulnerables no tiene más explicación que la relación que esta situación guarda con aquella vulnerabilidad y
con la necesidad de adoptar medidas más generales que tiendan a paliar la pobreza energética y, con ella, la
situación de concretos consumidores vulnerables.
Profundizando en la materia, el artículo 29 aborda la pobreza energética en conexión con las determinaciones
que sobre dicha situación contiene el citado reglamento comunitario, indicando que, en la evaluación del
número de hogares en esta situación, los EE. MM. establecerán y publicarán una serie de criterios que
podrán comprender: los bajos ingresos, el elevado gasto de renta disponible en energía y la baja eciencia
energética. La Comisión facilitará orientación para determinar cuándo se considera que existe “un número
signicado de hogares en situación de pobreza energética”, teniendo en cuenta que cualquier proporción
puede considerarse signicativa. De lo dispuesto en el artículo 29 de la Directiva 2019/944 y en los artículos
3.3.d y 24 del Reglamento (UE) 2018/1999 se deduce que la pobreza energética va referida a un fenómeno
colectivo, generalizado, en mayor o menor medida, en hogares con bajos ingresos y un alto porcentaje de
gasto en energía.
En denitiva, la UE establece un claro mandato a los EE. MM. para que denan el cliente vulnerable y
en situación de pobreza energética, determinen algunos criterios para denirlos, evalúen el número de
hogares en situación de pobreza energética y establezcan y publiquen criterios para hacer dicha evaluación.
Se observa cómo en la Directiva 2019/944, respecto a la anterior del 2009, se introduce, además de una
regulación especíca, y en preceptos diferenciados, de los clientes vulnerables y de la pobreza energética
—lo que ayuda a visibilizar el problema—, la referencia al nivel de renta, al porcentaje de renta disponible
para el gasto energético, a la posible dependencia de equipos eléctricos por salud, así como, a la necesidad de
detectar y actuar de forma más global respecto de los hogares en situación de pobreza energética.
3 El marco normativo interno para la protección frente a la vulnerabilidad energética
3.1 Los primeros pasos en la protección del consumidor vulnerable
3.1.1 Del consumidor con derecho al bono social al consumidor vulnerable
En España la primitiva regulación de los consumidores vulnerables se asoció al llamado bono social, como
obligación de servicio público.11 Su objeto no era la exención en el pago del precio del suministro eléctrico,
sino su reducción para determinados colectivos de consumidores. Así, el Real Decreto-Ley 6/2009, de 30
de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social
(art. 2 y disposición transitoria segunda), lo conguró como mecanismo de protección para determinados
consumidores,12 a los que el articulado de la norma no denominaba con el término vulnerables, aunque este
concepto sí que era utilizado en su preámbulo para referirse a los mismos, y suponía la nanciación de la
diferencia de valor entre la tarifa de último recurso (TUR)13 y una tarifa reducida jada por el Gobierno,
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, que modica la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eciencia
energética, impone a los EE. MM., para el cumplimiento de sus obligaciones de ahorro de energía, el establecimiento de una cuota
de medidas de eciencia energética a aplicar de manera prioritaria en hogares vulnerables, incluidos los afectados por pobreza
energética, y la incorporación de información al respecto en sus informes integrados en materia de energía y clima (art. 7.11). Esta
medida se preveía como potestativa en la primitiva directiva del 2012. Incidiendo en el mismo tema, la Directiva (UE) 2018/844,
de 30 de mayo, que modica la Directiva 2010/31/UE, relativa a la eciencia energética de los edicios, y la Directiva 2012/27/UE,
que prevé que la estrategia de renovación a largo plazo de edicios existentes contemplará “un esbozo de las acciones nacionales
pertinentes que contribuyan a paliar el problema de la pobreza energética” (art. 2 bis. 1.d).
11 Así se ha puesto de maniesto en la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012 (pon. Eduardo Espín Templado, FJ
3); y se recoge también de forma expresa en el artículo 2.2 del Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril.
Sobre esta materia, entre otros: Bacigalupo (2009: 92-103) y De la Cuétara y González (1997: 79-83).
12 Entre otros, Calvo (2018: 25-28).
13 La normativa interna, junto a la liberalización del suministro eléctrico, que pasa a prestarse por los comercializadores en régimen
de libre competencia, reguló como servicio universal el suministro prestado a TUR para consumidores con potencia contratada
inferior a 10 kW a partir del 1 de enero del 2009. Era una tarifa de costes máximos que debía reejar el coste real de la producción
de energía eléctrica. La Ley 54/97, de 27 de noviembre del Sector Eléctrico, en su reforma del 2007, estableció en su artículo 18
la obligación de crear una TUR, como precios máximos jados por la Administración que podían cobrar las comercializadoras a
determinados clientes. Dicha TUR fue desarrollada por Real Decreto 485/09, de 3 de abril, por el que se regulaba la puesta en marcha
del suministro de último recurso en el sector de la energía eléctrica. Este reglamento ja el 1 de enero del 2009 como fecha para la
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 177
que se identicaba con la que venía aplicándose al consumidor en el momento de entrar en vigor el real
decreto-ley. Esta norma con rango de ley, que dejaba en manos de una orden ministerial la concreción de
los consumidores que podían acogerse a dicho bono social, reguló su aplicación automática desde el 1
de julio del 2009 a los siguientes consumidores: personas físicas con potencia contratada inferior a 3 kW
en su vivienda habitual; consumidores de 60 años o más que acrediten ser pensionistas con determinadas
circunstancias,14 y consumidores que acrediten ser familias numerosas o formar parte de una unidad familiar
que tenga a todos sus miembros en situación de desempleo (disposición transitoria segunda). Así, pues, esta
disposición transitoria tuvo en cuenta el bajo consumo en la vivienda habitual, colectivos más desfavorecidos
en cuanto a la renta que perciben, y el colectivo de las familias numerosas, sin efectuar en este último caso
ningún tipo de discriminación.
No será hasta unos años más tarde, con la trasposición parcial al derecho interno de la Directiva 2009/72/CE,
cuando nuestra normativa interna se reera al consumidor vulnerable. Así, el Real Decreto-Ley 13/2012, de
30 de marzo, vino a modicar la Ley 54/97 del Sector Eléctrico15 (en adelante, LSE de 1997) dando una nueva
redacción al artículo 44.4, en el que se realizaba una deslegalización en cuanto a la denición de “consumidor
vulnerable”, los requisitos que debían cumplir y las medidas a adoptar para su protección.16 No obstante, el
legislador establecía algunos elementos reglados en dicha denición exigiendo que fueran “consumidores de
electricidad que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen”
y, en todo caso, que debía tratarse de personas físicas en su vivienda habitual. En aquel momento la LSE
de 1997 no hacía referencia al tema de la pobreza energética ni tampoco había recogido “la prohibición de
desconexión de la electricidad en periodos críticos”, aspectos a los que se refería la Directiva 2009/72/CE.17
Mientras se procedía al citado desarrollo reglamentario del concepto de consumidor vulnerable, el mismo
quedaba recogido en la disposición transitoria vigésima de la LSE de 1997 (introducida por el Real Decreto-
Ley 13/2012) por remisión a la regulación contenida en el Real Decreto-Ley 6/2009. Así, pues, se produjo
una identicación entre el consumidor vulnerable y el consumidor con derecho al bono social. En el año 2012,
la regulación del consumidor vulnerable, aquel con derecho al bono social (a una rebaja en el precio de su
factura eléctrica), se encuentra alejada de un consumidor vulnerable asimilado a un consumidor en situación
de pobreza energética y respecto del que se prohíbe la desconexión eléctrica en momentos críticos —como
permitía la Directiva 2009/72/CE—. De hecho, la LSE de 1997 regulaba los supuestos en los que procedía
la suspensión del suministro eléctrico,18 recogiendo entre ellos la suspensión a los consumidores privados
acogidos a la tarifa de último recurso cuando hubiese transcurrido al menos dos meses desde que les hubiera
sido requerido de forma fehaciente el pago, sin que el mismo se hubiese hecho efectivo.19 Aunque dicho
corte temporal del suministro se sujetaba a determinadas garantías —requerimiento fehaciente del pago y
transcurso de dos meses desde el mismo—,20 no se excepcionaba del corte de suministro a los consumidores
acogidos al bono social ni se disponían criterios para garantizar esa prohibición de desconexión en supuestos
críticos para determinados colectivos.
Solo unos meses después de la reforma de la LSE de 1997 por Real Decreto-Ley 13/2012, se aprueba la
nueva Ley 24/2013, de 26 de noviembre, del Sector Eléctrico (en adelante, LSE de 2013), que sustituye el
extinción del sistema tradicional de tarifas eléctricas y su sustitución por un sistema de mercado y, en casos concretos, por la TUR.
14 Pensionistas del sistema de la Seguridad Social por jubilación, incapacidad permanente y viudedad y que perciban las cuantías
mínimas vigentes en cada momento para dichas clases de pensión o a los titulares sin cónyuge que viven en una unidad económica
unipersonal, así como los beneciarios de pensiones del extinguido seguro obligatorio de vejez e invalidez y de pensiones no
contributivas de jubilación e invalidez mayores de 60 años.
15 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.
16 Muestra de esa deslegalización la constituye el hecho de que se remita al reglamento la regulación de la denición y requisitos que
deben cumplir los consumidores vulnerables; pero, mientras se produce esa regulación, la denición del mismo y de los requisitos
exigibles se realiza en la disposición transitoria vigésima de la LSE de 1997 que remite al Real Decreto-Ley 6/2009 —norma con
rango de ley— que regula el bono social; con ello se realizaba una equiparación entre el consumidor vulnerable y el que tiene derecho
al bono social. En consecuencia, en el 2012, la LSE de 1997 ya denía al consumidor vulnerable y los elementos que debía cumplir,
pero habilitaba al Gobierno para su posterior regulación reglamentaria.
17 Véase, González (2013).
18 A la suspensión del suministro se reere Fernández (2009: 838-841).
19 Artículo 50.3 de la LSE, que prevé esta suspensión con carácter potestativo.
20 A la forma de noticación, contenido del requerimiento y a la ejecución de la suspensión del suministro a tarifa se reere el
artículo 85 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre.
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 178
concepto de TUR por el de precios voluntarios para el pequeño consumidor (PVPC),21 reservando el término
TUR para designar los precios que abonarán los colectivos vulnerables beneciarios del bono social y los
consumidores que sin tener derecho al PVPC no se acojan al sistema de libre mercado, los cuales verán
incrementada la tarifa a abonar en un 20 %. El artículo 45 de la LSE de 2013 en su primitiva redacción
denía a los consumidores vulnerables y regulaba el bono social. Así, consideraba consumidores vulnerables
a aquellos consumidores de electricidad con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que
se determinen; en todo caso, serían personas físicas en su vivienda habitual. Su denición y los requisitos
que debían cumplir se remitían a su regulación reglamentaria por el Gobierno. A estos consumidores les
sería aplicable el bono social, que cubriría la diferencia entre el valor del PVPC y un valor base, al que se
denomina TUR (jado por el ministerio competente).
Las referencias al consumidor vulnerable se completaban con lo dispuesto en la disposición transitoria
décima de la LSE de 2013, que preveía que, hasta que se desarrollase el artículo 45.1, tendrían derecho al
bono social: los consumidores que, siendo personas físicas, tengan una potencia contratada inferior a 3 kW
en su vivienda habitual; determinados pensionistas a partir de los 60 años; los que acrediten ser familias
numerosas; o bien, quienes pertenezcan a una unidad familiar con todos sus miembros en desempleo.
Esta regulación legal fue objeto de desarrollo por Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, por el que se
establece la metodología de cálculo de los PVPC de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación,
que vino a derogar el Real Decreto 485/2009, de 3 de abril. Dicho Real Decreto 2016/2014 considera aplicable
los PVPC a los consumidores en baja tensión con potencia contratada de hasta 10 kW. Su artículo 16 dispone
que el precio de la TUR para consumidores vulnerables será el que resulte de aplicar un descuento del 25 %
al PVPC en todos los términos que lo componen, constituyendo el bono social la diferencia que resulte entre
la facturación del PVPC y la facturación a TUR.
3.1.2 Problemas derivados de la nanciación del bono social
La aplicación de los principios de transparencia y no discriminación en la imposición de obligaciones de
servicio público, que deriva del derecho de la UE, ha dado lugar al planteamiento de varios conictos
jurisprudenciales en orden a la nanciación del bono social, de cuyos pronunciamientos han derivado
sucesivas reformas normativas.22 Partiendo de la primitiva redacción del artículo 45.4 de la LSE de 2013, la
obligación de servicio público de nanciación del bono social se imponía a las entidades que desarrollasen
simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica. Este
artículo fue objeto de desarrollo por el Real Decreto 968/2014, que, impugnado ante el Tribunal Supremo,
este declaró en parte anulado, por no considerar ajustado al derecho de la UE el sistema de nanciación
del bono social, reconociendo el derecho de los recurrentes al reintegro de las cantidades abonadas en tal
concepto. Este pronunciamiento ha sido, sin embargo, posteriormente anulado por el Tribunal Constitucional
(STC 37/2019, cuyos fundamentos han sido posteriormente reiterados en numerosas sentencias).23 La
21 El artículo 17, apartados 1 y 2 de la LSE de 2013, estableció que los PVPC serán únicos para todo el territorio nacional, y se
denen como los precios máximos que podrán cobrar los comercializadores de referencia a los consumidores que tengan contratada
una determinada potencia, y que deseen utilizar esta modalidad frente a una negociación bilateral con la comercializadora. Esos
PVPC incluirán de forma aditiva los conceptos de coste de producción de energía eléctrica, los peajes de acceso y cargos que
correspondan y los costes de comercialización. A esos precios voluntarios, la LSE de 2013 añade la tarifa de último recurso, que
queda reservada a dos colectivos: a) los consumidores vulnerables; y b) los consumidores que, sin tener derecho a los precios
voluntarios para el pequeño consumidor, carezcan transitoriamente de un contrato de suministro con un comercializador (art. 17.3).
Esta TUR será única en todo el territorio nacional, y en su jación se podrán incorporar descuentos o recargos sobre los PVPC, según
se determine para cada categoría de consumidores. El apartado 4 del artículo 17 dispone que el Gobierno determinará la metodología
de cálculo de los PVPC y de las TUR.
22 Al respecto de estos conictos jurisprudenciales, puede verse Del Guayo (2017: 343-347, 2018: 29-31) y González (2016).
23 En la STS de 24 de octubre de 2016 (pon. E. Calvo Rojas), el alto tribunal motiva que, una vez establecido por el legislador
(art. 44.5 LSE) que el coste del bono social sea asumido por los agentes del sistema eléctrico, “no queda debidamente explicado
en la norma que de esa carga se exonere la actividad de transporte, pues no parece justicación suciente la escueta indicación de
que, por tratarse de una actividad regulada, desarrollada en régimen de monopolio legal o exclusividad, al transportista único no le
resulte posible recuperar del mercado el eventual coste […]”. Pero, además, considera falto de transparencia y discriminatorio que,
de los tres sectores del sistema eléctrico —generación, distribución y comercialización—, el coste de la nanciación se haga recaer
solo en empresas que desarrollen simultáneamente las tres actividades, por lo que quedan eximidas las sociedades o grupos cuya
actividad se centre solo en uno o dos de dichos sectores. Por ello, el tribunal concluye que el régimen de nanciación del bono social
establecido en el artículo 45.4 de la LSE y desarrollado en los artículos 2 y 3 del Real Decreto 968/2014 “no resulta compatible con
la exigencia establecida en el art. 3.2 de la Directiva 2009/72/CE donde se establece que las obligaciones de servicio público, como
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 179
anulación que ha realizado el Tribunal Constitucional ha llevado al Tribunal Supremo a plantear una cuestión
prejudicial ante el TJUE sobre si la obligación de costear el bono social de forma exclusiva por entidades
que realicen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización se ajusta a la
regulación de la UE sobre imposición de obligaciones de servicio público (Auto de 9 de julio de 2019).24
Como consecuencia de la anulación parcial por el Tribunal Supremo del Real Decreto 968/2014, con el que
se vio afectado el sistema de nanciación, no el bono social en sí mismo considerado, se estableció un nuevo
régimen para atender a su pago, contemplado en el Real Decreto-Ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el
que se regula el mecanismo de nanciación del bono social y otras medidas de protección del consumidor
vulnerable de energía eléctrica.25 Esta norma reforma el artículo 45 de la LSE de 2013 imponiendo que el
coste de la obligación de servicio público que supone el bono social recaerá en las matrices de los grupos de
sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica, o a las propias sociedades
que así lo hagan, si no forman parte de ningún grupo.
Con el objeto de evitar que el nuevo sistema de nanciación fuese impugnado y anulado por falta de
justicación y, consiguientemente, por discriminatorio y falto de proporcionalidad, el preámbulo de la
norma detalla su fundamentación.26 Para ello, esencialmente se acoge al hecho de que la retribución de los
operadores excluidos de nanciar el bono social (transportistas, productores y distribuidores) forma parte de
los costes del sistema eléctrico, que no es conveniente aumentar por su repercusión en los consumidores. Sin
embargo, respecto de la duda sobre la proporcionalidad del sistema de nanciación al no establecer un límite
temporal, se salva la objeción determinando que dicho sistema no tiene carácter permanente, y que procederá
su revisión cada cuatro años.
Con base en estos fundamentos, el Real Decreto-Ley 7/2016 considera que la medida más adecuada y razonable
es que el bono social se sufrague por los sujetos vinculados a la actividad de comercialización. Al mismo
tiempo se establece un reparto equitativo en la asunción del coste, debiendo ser proporcional al porcentaje que
corresponde sobre una cuantía calculada en función del número de clientes a los que suministran.
Nos encontramos, pues, ante una justicación en la “letra” de la norma, pero no en el fondo. De ahí que
tengamos que estar a la resolución de la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo al TJUE en
julio del 2019 sobre la adecuación del sistema de nanciación del bono social a la regulación comunitaria. En
esta línea podemos avanzar que aquella respuesta necesariamente tendrá que tener en cuenta las limitaciones
que el artículo 5 de la Directiva 2019/94427 impone a las intervenciones públicas en la jación de los precios
es el caso del bono social “[…] deberán denirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y garantizar a las
empresas eléctricas de la Comunidad el acceso, en igualdad de condiciones, a los consumidores eléctricos”. Así, pues, se declaran
inaplicables el artículo 44.5 de la LSE e inaplicables y nulos los artículos 2 y 3 del Real Decreto 968/2014, y se ordena el reintegro
de las cantidades abonadas por el demandante.
La STS de 24 de octubre de 2016 ha sido anulada por la STC 37/2019, de 26 de marzo (pon. P. González-Trevijano), por la que
se resuelve un recurso de amparo interpuesto por la Administración General del Estado contra aquella sentencia por vulneración
del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE) por haberse inaplicado una norma legal (art. 45.4 LSE) sin haber
planteado una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial ante el TJUE. El TC sostiene que no concurría la doctrina
del “acto aclarado”, que según el TJUE puede alegarse para no plantear la cuestión prejudicial, o sea, que se da un supuesto idéntico
ya resuelto por dicho tribunal. Por ello, concluye que el Tribunal Supremo no estaba exento de plantear la cuestión prejudicial,
por lo que estima lesionado el derecho a un proceso con todas las garantías al haberse inaplicado una norma legal por considerarla
contraria al Derecho de la UE sin haber planteado dicha cuestión ante el TJUE. En consecuencia, se estima el recurso de amparo,
reconociendo vulnerado el derecho fundamental a un proceso con las debidas garantías y anulando la STS de 24 de octubre de 2016
“con retroacción de actuaciones al momento anterior al de dictarse la primera de las resoluciones citadas, a n de que la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dicte otra resolución respetuosa con el derecho fundamental conculcado”.
Posteriores STC han reiterado la doctrina sentada en la STC 37/2019, entre ellas: STC 81/2019, de 17 de junio; STC 84/2019, 17
de junio; STC 77/2019, de 3 de junio; STC 67/2019, de 20 de mayo; y STC 7/2019, de 20 de mayo; siendo en todas ellas ponente el
magistrado Juan J. González Rivas.
24 La citada cuestión prejudicial se ha planteado por Auto 7922/2019, de 9 de julio, del Tribunal Supremo (pon. E. Calvo Rojas).
25 Norma que entró en vigor el 25 de diciembre de 2016.
26 La justicación de esta medida se encuentra, según indica el preámbulo de la norma, en que el bono social, al traducirse en el
abono de un precio inferior por la electricidad consumida, tras aplicar un descuento en la factura por el comercializador, se encuentra
estrechamente vinculado con la actividad de comercialización. Además, la imposición a comercializadores que formen parte de un
grupo de sociedades se justica en la mejor gestión de las aportaciones.
27 Al respecto, tenemos que tener en cuenta que la Directiva 2019/944, al regular las obligaciones de servicio público en su artículo
9, exige que los EE. MM. cumplan las limitaciones que se establecen en el artículo 5 cuando esas obligaciones de servicio público
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 180
del suministro eléctrico a consumidores vulnerables. Así, la exigencia de que dicha intervención sea limitada
en el tiempo, proporcional y no discriminatoria, puede llevar al alto tribunal a apreciar una disconformidad
entre la regulación nacional del bono social y la normativa de la UE. Así, no es exactamente lo mismo
someter el bono social a revisión cada cuatro años que “limitar la intervención pública en el precio en el
tiempo”, ni limitar su nanciación a empresas que se considera que pueden gestionar mejor el bono social,
que introducir un criterio no discriminatorio de nanciación referido a todo el espectro de empresas del
sector eléctrico que podrían contribuir a la nanciación de dicho bono social.
3.1.3 Avances en la protección de los consumidores vulnerables y ampliación del bono social
El ya referido Real Decreto-Ley 7/2016 da un paso más en la protección del consumidor vulnerable.
Dicha norma con rango de ley vino a modicar varios artículos de la LSE de 2013, no solo respecto al
sistema de nanciación del bono social para ajustarlo a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sino
también introduciendo otras medidas importantes en aras a la protección del consumidor vulnerable. La
primera, la posibilidad de diferenciar grados en los colectivos de consumidores vulnerables, atendiendo a
sus características sociales y poder adquisitivo, lo que se reejará en que la TUR a la que se le aplique el
bono social podrá ser distinta según el colectivo vulnerable al que se reera (art. 45.1 LSE). En esta línea,
expresamente se reere a los consumidores vulnerables severos para los que establecen medidas adicionales
de protección. La segunda, se amplía la lista de suministros de energía eléctrica considerados esenciales y
que, por tanto, en ningún caso podrán suspenderse, incluidos los suministros a consumidores que tengan la
condición de vulnerables severos acogidos a la TUR y que estén siendo atendidos por los servicios sociales
de las Administraciones públicas competentes por hallarse en riesgo de exclusión social; siempre que se trate
de suministros a personas físicas en su vivienda habitual (art. 52.4 LSE); la cuantía que deba abonarse por
este concepto se conanciará entre las empresas obligadas a abonar el bono social y las Administraciones
públicas (art. 45.4 LSE). La tercera medida hace referencia a la ampliación del plazo para proceder al corte
de suministro eléctrico en caso de impago por parte de los consumidores vulnerables que reglamentariamente
se determinen (art. 52.3 LSE).
El desarrollo reglamentario de las novedades introducidas en la legislación del sector eléctrico por el
Real Decreto-Ley 7/2016 para mejorar la protección de consumidores vulnerables se realizó por el Real
Decreto 897/2017, de 6 de octubre, por el que se regula la gura del consumidor vulnerable, el bono social
y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica. En este reglamento
se desarrolla la denición de los consumidores vulnerables, incluidos los denominados “severos”, los
suministros esenciales no interrumpibles que afecten a este colectivo y la ampliación del plazo para el corte
de suministro por impago. La regulación contenida en esta disposición se ha visto afectada por la aprobación
del Real Decreto-Ley 18/2018, de 5 de octubre, que supone un avance en el reconocimiento del bono social
al aumentar su ámbito subjetivo (con atención especial a familias monoparentales o con algún miembro de
la unidad familiar con discapacidad) y material (ampliando el porcentaje de descuento en los hogares más
vulnerables) y al extender la exención del corte de suministro a los hogares con derecho al bono social en
los que vivan menores de 16 años o miembros en situación de dependencia reconocida de grado II o III o
discapacidad igual o superior al 33 %.
3.2 El vigente marco normativo y las categorías de consumidores vulnerables
3.2.1 Tipos de consumidores vulnerables
La actual regulación de los consumidores vulnerables, tras las reformas de la LSE de 2013 producidas por las
citadas normas con rango de ley en los años 2016 y 2018, se realiza en los artículos 45 y 52 de la LSE y en
el Real Decreto 897/2017, el cual se desarrolla por Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre. Para el Tribunal
Constitucional, la regulación sobre los consumidores vulnerables forma parte de la competencia estatal básica
sobre el sector eléctrico, por lo que cualquier medida en esta materia adoptada por una comunidad autónoma
que contradiga lo dispuesto en la normativa estatal será inconstitucional (STC 54/2018).28 Resulta evidente,
vayan referidas al precio del suministro.
28 STC 54/2018, de 24 de mayo (pon. Fernando Valdés Dal-Ré), por la que se resuelve un recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley 20/2014, de 29 de diciembre, de Cataluña de modicación de la Ley 22/2010, del Código de Consumo. Se alega
vulneración de competencias estatales básicas, y tiene como antecedente la STC 62/2016, de 17 de enero. El alto tribunal no
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 181
como se deduce de la STC 54/2018, que cualquier determinación de los supuestos en que procede o no la
interrupción del suministro eléctrico por impago tiene carácter básico, pues afecta al régimen económico del
sistema eléctrico y consecuentemente su concreción corresponde al Estado mediante legislación básica ex
artículo 149.1.25 CE.29
El artículo 45.1 de la LSE de 2013, si bien contiene dos previsiones importantes para concretar quiénes pueden
ser considerados consumidores vulnerables, concretamente se reere a que “cumplan las características
sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen” —condiciones que tampoco concreta—30 y
que “sean personas físicas en su vivienda habitual”, deja en manos del Gobierno, vía reglamentaria, su
denición, requisitos y medidas a adoptar respecto a los mismos. En desarrollo de esta previsión legal,
el Real Decreto 897/2017, aun sin realizar una clara clasicación, distingue las siguientes categorías de
consumidores vulnerables.
a) Los consumidores vulnerables, que podríamos llamar “ordinarios” (art. 3. 1 y 2), deben reunir los siguientes
requisitos:
- Ser personas físicas titulares de un punto de suministro de electricidad en su vivienda habitual con
potencia contratada igual o inferior a 10 kW.
- Estar acogidos al PVPC.
- Cumplir algunas de las siguientes condiciones:
* Disponer de una renta igual o inferior a 1,5, 2 o 2,5 veces el IPREM de 14 pagas, según que
no formen parte de una unidad familiar o no haya ningún menor en la misma; que haya un menor en
la unidad familiar; o que haya dos menores en la misma, respectivamente.31
* Estar en posesión del título de familia numerosa.
* Que el consumidor y todos los miembros de la unidad familiar que tengan ingresos sean
pensionistas del sistema de la Seguridad Social por jubilación o incapacidad permanente, percibiendo
la cantidad mínima vigente, y no perciban otros ingresos cuya cantidad agregada anual supere los
500 euros.
b) Los consumidores vulnerables severos (art. 3.4) se dividen en dos categorías. La primera, la integran el
consumidor y, en su caso, su unidad familiar, que, cumpliendo todos los requisitos para ser considerado
consumidor vulnerable —anteriormente referidos—, tenga una renta anual inferior o igual al 50 % de los
umbrales de renta previstos tras aplicar los porcentajes citados respecto al IPREM de 14 pagas y, en su caso, sus
respectivos incrementos. La segunda, la integra el consumidor y, en su caso, su unidad familiar, que tenga una
renta anual inferior o igual a una vez el IPREM de 14 pagas en caso de ser pensionista en las condiciones antes
referidas, o con renta anual inferior o igual a dos veces el IPREM de 14 pagas cuando sean familia numerosa.
Como puede observarse, para formar parte de esta categoría se atiende al nivel de renta y a situaciones que
pueden agravar la situación familiar, como que todos los miembros de la unidad familiar sean pensionistas
o se sea familia numerosa.
aprecia inconstitucionalidad en la denición de personas en situación de vulnerabilidad económica, considerando que el juicio de
inconstitucionalidad debe centrarse en si las medidas de tutela de los consumidores vulnerables afectan al sistema de nanciación del
sistema eléctrico. Al respecto, analiza la regulación de la LSE (tras su reforma por el Real Decreto-Ley de 2016) y el Real Decreto
897/2017, normas que calica de básicas, y aprecia que la norma catalana es contraria a la normativa básica estatal.
29 De ahí que las CC. AA. no puedan contradecir ese derecho básico estatal. Cuestión distinta es que las CC. AA. quieran ir más
allá de la legislación del sector eléctrico protegiendo, mediante medidas sociales, donde ostentan una amplia competencia, a los
consumidores vulnerables que pudieran verse afectados por cortes de suministro eléctrico por impago. Posibilidad esta, contraria a
la actual regulación de la materia.
30 Ello a salvo de que la disposición transitoria décima determinase quiénes se consideraban consumidores vulnerables, en atención a
criterios de renta, de consumo u otros criterios, hasta que se desarrollase reglamentariamente lo dispuesto en el artículo 45.1 de la LSE.
31 Este multiplicador se incrementará en un 0,5 siempre que concurran las circunstancias especiales recogidas en el artículo 3,
apartado 3 (cuando el consumidor o alguno de los miembros de la unidad familiar acrediten una discapacidad igual o superior al
33 %, ser víctima de violencia de género, víctima de terrorismo, tener una dependencia de grado II o III, o que la unidad familiar está
compuesta por un solo progenitor y al menos un menor).
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 182
c) Los consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social (art. 4) son aquellos que estén siendo
atendidos por los servicios sociales de una administración autonómica o local que nancie al menos el 50 %
del importe de su factura, lo que debe acreditarse mediante documento expedido por los servicios sociales.
Su suministro se considera esencial a efectos de su no interrupción (art. 52.4.j LSE y art. 4.2 RD 897/2017).
3.2.2 El consumidor vulnerable y el derecho al bono social
El bono social queda regulado en el artículo 45, apartados del 2 al 4, y en los artículos 6 y siguientes del Real
Decreto 897/2017. Según el artículo 45, apartados 2 y 3, de la LSE, a los consumidores vulnerables les será
de aplicación el bono social que cubrirá la diferencia entre el valor del PVPC y un valor base “que podrá ser
distinto según las categorías de consumidores vulnerables”, que se denomina “TUR”32 y que se aplicará por
el comercializador en las facturas de los consumidores que puedan quedar acogidos al mismo.
Como señala el artículo 6 del Real Decreto 897/2017, el bono social es, pues, un descuento en la factura de
estos consumidores, que se aplica sobre el PVPC, calculado según lo dispuesto en el Real Decreto 216/2014,
de 28 de marzo, por el que se establece la metodología de cálculo de los PVPC de energía eléctrica y su
régimen de contratación. El citado descuento respecto del PVPC será del 25 % en el caso del consumidor
vulnerable, que hemos denominado “ordinario”, y de un 40 % en el supuesto del consumidor vulnerable
severo. Aplicado el respectivo descuento, obtendremos la TUR que debe abonar el consumidor vulnerable
(art. 6.3 Real Decreto 897/2017).
El procedimiento para solicitar el bono social, la documentación necesaria a adjuntar, el medio para
presentarla al comercializador de referencia, su comprobación por este y el momento de su aplicación se
regulan en los artículos del 7 al 11 del Real Decreto 897/2017.33 Al respecto, destacar que el bono social se
aplicará durante el plazo de dos años, salvo que antes se produzca la pérdida de alguna de las condiciones
que dan derecho a su percepción; plazo que podrá prorrogarse por otros dos años si el consumidor solicita su
renovación antes de que este nalice, y así sucesivamente. No se requiere solicitar la renovación cuando se
sea familia numerosa mientras esté vigente el correspondiente título (arts. 9.2 y 10 Real Decreto 897/2017).
3.2.3 Medidas adicionales de protección del consumidor vulnerable
Una de las medidas más novedosas incorporadas en el año 2018 con ocasión de la aprobación del Real
Decreto-Ley 15/2018 ha sido la ampliación de la prohibición del corte de suministro eléctrico a determinadas
categorías de consumidores vulnerables. Así, la primitiva redacción del artículo 52 de la LSE de 2013 preveía
la suspensión del suministro por impago a consumidores acogidos al PVPC y a la TUR cuando hubiesen
transcurrido al menos dos meses desde el requerimiento fehaciente de pago; plazo que se ampliaba a cuatro
meses respecto de las Administraciones públicas acogidas a dichos precios o tarifa (art. 52.3 LSE). No obstante,
se establecían suministros esenciales (alumbrado público, suministro de agua para consumo humano a través
de red, centros penitenciarios, centros sanitarios, hospitales…), respecto de los que no procedía suspender el
suministro. Por Real Decreto-Ley 7/2016, de 23 de diciembre, se amplía a cuatro meses el plazo para el corte
de suministro a las categorías de consumidores vulnerables que se determinasen reglamentariamente. Al
mismo tiempo, con remisión al desarrollo reglamentario, se amplía la consideración de servicios esenciales
al suministro a consumidores vulnerables severos acogidos a la TUR que estén siendo atendidos, en cuanto
a los suministros en su vivienda habitual, por los servicios sociales de las Administraciones públicas por
encontrarse en riesgo de exclusión social (art. 52.4.j LSE).
32 La TUR será jada por orden del ministro competente en la materia. Este conjunto de tarifas son precios aplicables a categorías
concretas de consumidores, tales como los consumidores vulnerables, y serán únicas en todo el territorio nacional, pudiendo incorporar
descuentos o recargos según la categoría de consumidores. Estas TUR serán los precios que podrán cobrar las comercializadoras de
referencia (art. 17.3 LSE).
33 En desarrollo de este Real Decreto 897/2017 se ha aprobado la Orden ETU/943/2017, de 6 de octubre, que regula los modelos
de solicitud del bono social, la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 del Real
Decreto que debe acompañar a la solicitud, los criterios de cómputo del requisito de renta y los mecanismos para comprobar los
requisitos que recoge el Real Decreto para ser considerado consumidor vulnerable y consumidor vulnerable severo.
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 183
Posteriormente, el Real Decreto-Ley del 2018 amplía la posibilidad de considerar servicios esenciales a
aquellos suministros en vivienda habitual que incurran en impago y cuyo titular sea beneciario del bono
social, y para su aplicación haya acreditado formar parte de una unidad familiar en la que haya al menos un
menor de 16 años, o bien, el titular o alguno de los miembros de la unidad familiar se encuentre en situación
de dependencia reconocida de grado II o III, o bien tenga una discapacidad reconocida igual o superior al
33 %; la situación de vulnerabilidad debe ser acreditada mediante documento expedido por los servicios
sociales de las Administraciones públicas competentes (art. 52.4.k) LSE). El importante papel que deben
desempeñar las comunidades autónomas y entes locales en la protección de los consumidores vulnerables
se muestra a partir de esa intervención de los servicios sociales en la determinación de la situación de
vulnerabilidad. Las competencias sobre el sector eléctrico convergen con las relativas a servicios sociales en
materia de vulnerabilidad energética.
En desarrollo de las novedades introducidas en el 2016 y el 2018 en la regulación del sector eléctrico para
la protección de consumidores vulnerables (referidas a la ampliación del plazo para cortar el suministro o
a la prohibición de suspender el suministro eléctrico), el Real Decreto 897/2017 ha establecido la exención
del pago de su factura para consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social cuando la
Administración autonómica o local “asuma al menos el 50 % del importe de la factura a PVPC previo a la
aplicación del descuento del bono social”, siempre que el pago quede acreditado ante el comercializador
de referencia en el plazo de cinco meses desde la emisión de la factura (art. 12). Al mismo tiempo, en
dicho supuesto, no podrá cortarse el suministro (art. 20.1), que tampoco podrá suspenderse en los casos de
impago previstos en el artículo 52.4.k), siempre que se acredite la vulnerabilidad social de estos colectivos
mediante documento expedido por los servicios sociales de la Administración pública competente (art.
20.2 Real Decreto 897/2017). Las matrices de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización
de energía eléctrica o las sociedades que así lo hagan asumirán el coste para conanciar las facturas con
la Administración autonómica o local de los consumidores en riesgo de exclusión social,34 así como, el
coste derivado de los citados impagos (art. 45.4 LSE y art. 13.2 Real Decreto 897/2017). En consecuencia,
un régimen de nanciación de las medidas de tutela del consumidor vulnerable que recae sobre empresas
eléctricas y, en algunos casos, de forma conjunta, en estas y el presupuesto público.
4 Medidas para atajar la situación de pobreza energética
4.1 Avances regulatorios
El Real Decreto-Ley 15/2018 incluye medidas especícas para atajar la situación de pobreza energética, tales
como: a) la creación de un bono social térmico; y b) la regulación de la Estrategia Nacional de Lucha contra
la Pobreza Energética.35
Por lo que se reere al bono social para usos térmicos,36 el mismo no se concibe como una obligación de
servicio público impuesta a las empresas del sector energético, sino como una ayuda social.37 Ayuda que
se va a sufragar con cargo a los Presupuestos Generales del Estado con el límite que anualmente se je
en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para este concepto (art. 7 Real Decreto-Ley 15/2018),
correspondiendo su gestión y pago a las comunidades autónomas y a las ciudades autónomas.38 Este bono
34 Teniendo en cuenta que las Administraciones públicas no son sujetos obligados a nanciar el bono social, ni los impagos citados,
ni tampoco la conanciación del suministro de clientes vulnerables en riesgo de exclusión social, salvo que se trate de sociedades
mercantiles públicas o empresas participadas por Administraciones públicas que realicen la actividad de comercialización (art.13.3
Real Decreto 897/2017).
35 No son pocos los estudios que abordan la pobreza energética en la literatura económica, jurídica o social. Entre otros, Marcou
y Moderne (2019: 176-178), Bartlett (2015), González (2013), Soto y Ponce (2018), Sanz (2019) y Arenas et al. (2019: 176); este
último sitúa los inicios de la conceptuación de la pobreza energética en el Reino Unido a principios de los años noventa, asociada a la
capacidad económica de los hogares para asegurarse una temperatura adecuada en invierno, aunque admite la evolución y ampliación
posterior del concepto.
36 Artículo 5 y siguientes del Real Decreto-Ley 15/2018.
37 La única obligación que afecta a los comercializadores es remitir a la Dirección General de Política Energética y Minas, antes del
15 de enero de cada año, un listado con los clientes que sean beneciarios del bono social eléctrico a 31 de diciembre del año anterior
(art. 11 Real Decreto-Ley 15/2918).
38 Excepcionalmente, para el año 2019, la gestión y el pago de las ayudas en concepto de bono social térmico se han realizado
directamente por el Ministerio para la Transición Ecológica en concertación con las comunidades autónomas, según el procedimiento
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 184
social térmico nancia otros usos energéticos no eléctricos (calefacción, agua caliente sanitaria o cocina)
a consumidores domésticos beneciarios del bono social a 31 de diciembre del año anterior al ejercicio en
que reciban la ayuda y según su grado de vulnerabilidad. El citado bono es compatible con el bono social
eléctrico y con otras ayudas públicas para la misma nalidad, y se concederá mediante un pago anual. Como
criterios de distribución de la ayuda se establece su reparto entre todos los beneciarios mediante un pago
único anual (art. 9). La cantidad a percibir se determina en función de dos criterios:39
- El grado de vulnerabilidad según la regulación del bono social eléctrico.
- La zona climática donde se localice la vivienda.
En línea con el aumento de la protección frente a la vulnerabilidad energética, el Real Decreto-Ley 15/2018
incluye, por primera vez en una norma con rango legal, una regulación sobre la pobreza energética (art.
1). El Tribunal Constitucional ha considerado que la pobreza energética guarda relación directa con las
competencias estatales básicas sobre el sector eléctrico por cuanto se vincula con la ordenación del suministro
eléctrico, sin que ello impida que las comunidades autónomas puedan intervenir en la materia desde sus
competencias en materia social y de protección de los consumidores (STC 62/2016).40 Ahora bien, cuando
las medidas para hacer frente a esa situación de pobreza energética consistan en la realización de obras de
conservación, rehabilitación, regeneración o renovación urbanas, las competencias para la elaboración y
ejecución de los instrumentos que establezcan estas actuaciones corresponden a las comunidades autónomas
en virtud de sus competencias urbanísticas (STC 143/2017).41
En ejercicio de las citadas competencias estatales, el Real Decreto-Ley 15/2018, sin perjuicio de congurar
el bono social térmico como una ayuda destinada a paliar la pobreza energética en consumidores vulnerables,
añade un nuevo instrumento a largo plazo, la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética (art. 1).42 La
citada estrategia, que debe realizar un diagnóstico del problema, jar objetivos para su reducción y proponer
medidas concretas, tenía que aprobarse por el Gobierno en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor
(antes del 7 de abril de 2019). En su elaboración debían participar las comunidades autónomas, las entidades
locales y los colectivos sociales afectados. En esta estrategia se debían tener en cuenta los umbrales de renta
y la situación de vulnerabilidad de los colectivos afectados. Así, la citada estrategia se concibe como un
instrumento de obligada aprobación por el Gobierno, con base normativa en el Real Decreto-Ley 15/2018,
pero su aprobación mediante acuerdo del Consejo de Ministros le otorga una naturaleza no normativa, sino
de orientación de las políticas públicas en la materia.
En cumplimiento de estas previsiones normativas se ha aprobado la Estrategia Nacional contra la Pobreza
Energética 2019/2024.43 En la misma se dene la pobreza energética como la situación en la que se encuentra
que detalla la disposición adicional novena del Real Decreto-Ley 15/2018.
39 La metodología para calcular la cuantía del bono social térmico se recoge en el anexo I del Real Decreto-Ley 15/2018. Según
dicho anexo, la cuantía mínima será de 25 euros y, tratándose de un consumidor vulnerable severo o en riesgo de exclusión social,
será un 60 % superior a la asignada en su zona climática a un consumidor vulnerable.
40 STC 62/2016, de 17 de marzo, y en la misma línea la STC 54/2018, de 24 de mayo. En las mismas se establece que la situación de
pobreza energética se trata de paliar con medidas estructurales de eciencia energética en la edicación, con obligaciones de servicio
público para las empresas eléctricas y con medidas sociales. El amplio espectro de sectores con los que se relaciona no impide que
su conexión más directa se produzca con el sector energético, especialmente con el sector eléctrico. De ahí deriva que las medidas
más recientes adoptadas para atajarla en el derecho interno las encontremos en la LSE, dado que, como ha sostenido el Tribunal
Constitucional, al Estado le corresponde regular las bases del sector eléctrico, donde se incluye “la ordenación del suministro de
electricidad y de gas, los derechos y obligaciones de los sujetos intervinientes”; derechos entre los que se sitúa el de exigir el pago
del suministro y adoptar medidas en caso de impago como correlación a la obligación de suministrar energía. Esa competencia estatal
no impide que las CC. AA. puedan intervenir en la materia de pobreza energética —señala el alto tribunal— desde sus competencias
en materia social o de protección de los consumidores.
41 STC 143/2017, de 14 de diciembre (pon. Encarnación Roca, FJ 15). Sobre la incidencia de las competencias urbanísticas,
medioambientales, sociales y de protección de consumidores y usuarios en materia de pobreza energética puede consultarse González
(2019: 36-47).
42 Artículo 1 del Real Decreto-Ley 15/2018.
43 Estrategia aprobada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica, el 5 de abril de 2019.
Por su parte, el Borrador actualizado del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021/2030, de 20 de enero de 2020, integra la
referencia a la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética y dene las medidas que pueden ayudar a limitarla (el autoconsumo
eléctrico en sectores vulnerables, medidas especícas sobre pobreza energética a través de acciones de eciencia energética en
edicios del sector residencial, etc.).
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 185
un hogar en el que no pueden satisfacerse las necesidades básicas de suministro de energía, identicando
como causa los bajos ingresos y una vivienda ineciente en energía.44 Para detectar esta situación, la
estrategia utiliza cuatro indicadores, propuestos por el Observatorio Europeo contra la Pobreza Energética:
el gasto energético desproporcionado en relación con el nivel de ingresos, la pobreza energética escondida
(los hogares con un porcentaje de gasto energético inferior a la mitad de la media nacional), la incapacidad
para mantener la vivienda a temperatura adecuada y el retraso en el pago de las facturas de suministros
energéticos.
Atendiendo a estos indicadores, la estrategia señala que entre 3,5 y 8,1 millones de personas se encuentran
en España en situación de pobreza energética. Para hacer frente a este fenómeno, se marca como objetivo
mínimo a medio plazo reducir cada uno de esos indicadores en un 25 % y un máximo del 50 %. Para
ello, parte de cuatro líneas de acción: a) el seguimiento para calcular esa pobreza energética y designación
de organismos responsables; b) mejorar los mecanismos de respuesta frente a la pobreza energética (se
prevé una nueva medida como es el suministro mínimo vital a consumidores vulnerables durante cuatro
meses más después del impago o la prohibición del corte de suministro a consumidores vulnerables en
situaciones meteorológicas extremas); c) cambio estructural para reducir la pobreza energética; y d) medidas
de protección a los consumidores y concienciación social.
Al margen de la regulación de la Estrategia Nacional contra la Pobreza Energética que realiza el Real Decreto-
Ley 15/2018, a nivel estatal, las previsiones normativas relativas a esta situación han sido escasas.45 Esta
situación contrasta con la profusa referencia que a esta cuestión se realiza en la normativa comunitaria más
reciente, y que va referida a una actuación integral en materia de pobreza energética y desde la perspectiva de
la sostenibilidad ambiental de las medidas a adoptar.46 Por su parte, también ha sido mayor la preocupación
por el problema de la pobreza energética en el ámbito autonómico, donde algunas comunidades autónomas
cuentan con especícas legislaciones en la materia47 y, en otros casos, con referencias sectoriales a la misma.48
44 La adopción de medidas de eciencia energética para atajar la pobreza energética ha sido abordada, entre otros, por Cabellos y
Urquiza (2016: 32), donde sostiene que junto a las medidas sociales hay que acometer medidas relacionadas con la calidad de la
vivienda.
45 En este sentido, a nivel estatal, el término pobreza energética aparece en la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación,
Regeneración y Renovación Urbanas, sin denición, únicamente como referencia colateral al aludir a las políticas que deben
implementar los poderes públicos en el ámbito urbano en las que deben priorizar las energías renovables y “combatir la pobreza
energética con medidas a favor de la eciencia y el ahorro energético” (art. 3.h). Al mismo tiempo, imponía a las Administraciones
públicas adoptar medidas de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas en casos de “situaciones graves de pobreza energética”
(art. 9.2); esta última previsión se declaró inconstitucional por vulnerar las competencias urbanísticas autonómicas. En el vigente
Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto-Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) por el que se
deroga en parte la citada Ley 8/2013, la única referencia que contiene a la pobreza energética gura en relación con las políticas que
deberán desarrollar los poderes públicos en el ámbito urbano, que deben priorizar las energías renovables y combatir dicha pobreza
energética.
Esa escasez de alusiones a la pobreza energética en el derecho estatal se observa también en la normativa reglamentaria más reciente.
De hecho, llama la atención que el Real Decreto 897/2017 —a pesar de regular la gura del consumidor vulnerable— solo contenga
algunas previsiones sobre pobreza energética en su preámbulo (se reere al porcentaje de hogares con atrasos en el pago de sus
facturas energéticas, que según Eurostat se sitúa en el 9 % y el 10 %, unos 4,5 millones de personas. Con base en dichos datos, esta
norma reglamentaria considera que el bono social dará cobertura total a todas las personas en riesgo de pobreza energética); sin
embargo, no contiene ninguna previsión a la misma en su articulado.
46 Recordemos que el Reglamento (UE) 2018/1999 al regular los Planes Integrados de Energía y Clima exige que los EE. MM.
evalúen el número de hogares en situación de pobreza energética con especial detalle en cuanto a las previsiones que deben contener
al respecto (art. 3.3.d); al tiempo que su artículo 24 regula el informe integrado sobre pobreza energética. Por su parte, la Directiva
(UE) 2019/944 afronta el problema, como hemos avanzado, regulando la necesaria protección de los clientes domésticos en situación
de pobreza energética (art. 5.2 y 3) y los clientes vulnerables y la pobreza energética en los artículos 28 y 29, respectivamente.
Tampoco es ajena a este problema la Directiva 2018/2002/UE, de 11 de diciembre, que modica la Directiva 2012/27/UE, relativa
a la eciencia energética, por cuanto obliga a los EE. MM. a aliviar la pobreza energética cuando cumplan con sus obligaciones de
ahorro de energía (art. 7.11). En la misma línea, la Directiva 2018/844/UE, de 30 de mayo, por la que se modican las Directivas
2010/31/UE, relativa a la eciencia energética de los edicios, y la 2012/27/UE, que, al referirse a la obligación de los EE. MM.
de aprobar una Estrategia de renovación de edicios a largo plazo, establece que la misma debe incluir las políticas y acciones
nacionales para paliar el problema de la pobreza energética.
47 En esta línea se han aprobado legislaciones autonómicas que abordan la pobreza energética, como es el caso de: la Ley 3/2017,
de 3 de febrero, para paliar y reducir la pobreza energética en la Comunidad Valenciana; la Ley 9/2016, de 3 de noviembre, de
Reducción de la pobreza energética en Aragón; la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en
el ámbito de la vivienda y la pobreza energética de Cataluña.
48 Tal es el caso de Andalucía que, con su Programa de Rehabilitación Energética del Parque Público Residencial, pretende reducir
el consumo energético y luchar contra el riesgo de pobreza energética (Decreto 141/2016, de 2 de agosto, por el que se regula el Plan
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 186
4.2 Propuesta de medidas estructurales
La pobreza energética a nivel interno viene siendo abordada con carácter coyuntural e individual. O sea,
mediante medidas centradas en la rebaja del precio de la factura eléctrica (bono social), ayudas sociales
(bono térmico) y protección contra el corte de suministro en consumidores vulnerables en riesgo de exclusión
social. Muchas de esas medidas se propugnan como temporales49 y sirven para paliar una de las causas de
esa pobreza energética, los “bajos ingresos” de quienes la padecen. La realidad social y el marco normativo
han demostrado que son los elevados precios de los suministros energéticos (especialmente el eléctrico)50
y la situación de crisis económica padecida lo que ha hecho aorar estas situaciones de pobreza energética,
aunque no sean sus únicas causas. La gravedad de la situación ha dado lugar a que los gobiernos, de distintos
signos políticos, a nivel nacional, hayan venido adoptando las citadas medidas para hacer frente a esa grave
situación social.
Pero esos instrumentos no sirven para erradicar el problema.51 De ahí que debamos prestar atención a la
segunda de las causas que provocan la pobreza energética, la “ineciencia energética de la vivienda”.
¿Cuáles son, en este caso, los mecanismos adoptados y los que podrían emprenderse? La respuesta podemos
encontrarla en las medidas previstas en el derecho de la UE, algunas de las cuales se están incorporando
paulatinamente al derecho interno. Citando alguna de ellas, en primer lugar, nos encontramos con la
exigencia de que los edicios existentes se vayan transformando en edicios de consumo casi nulo de
energía, por exigencia de la Directiva (UE) 2018/844. Para ello, se impone a los EE. MM. la elaboración de
una Estrategia de Renovación a largo plazo, que debe formar parte del Plan Nacional Integrado de Energía y
Clima. En segundo lugar, a través de la incorporación de las energías renovables mediante el autoconsumo
eléctrico o en los sistemas de calefacción y refrigeración, como dispone la Directiva 2018/2001.52 En tercer
lugar, la imposición de obligaciones de eciencia energética que ya preveía la Directiva 2009/72/CE y ahora
reitera la Directiva 2019/944 (art. 9.2).53 En denitiva, procesos todos ellos encaminados a la introducción
de las energías renovables en la edicación, a la renovación del parque inmobiliario por razón de eciencia
energética y a la obtención de nanciación o ejecución de actuaciones de eciencia energética a partir de la
imposición de obligaciones de servicio público.
Ahora bien, para que estas medidas sean efectivas para luchar contra la pobreza energética, consideramos
que las mismas deben estar enfocadas de forma prioritaria a afrontar esta situación. Se necesita conectar
la renovación y rehabilitación urbana por razón de eciencia energética, la implantación de sistemas de
autoconsumo eléctrico y el destino de fondos procedentes del Fondo Nacional para la Eciencia Energética
a realizar actuaciones en edicaciones no solo poco ecientes, sino también, que estén ocupadas por
“consumidores vulnerables”. Contrasta con esta propuesta la escasa conexión que la normativa estatal
interna sobre eciencia energética en la edicación, sobre rehabilitación urbana o en materia de planicación
de vivienda realiza a la necesidad de articular aquellas medidas con la lucha contra la pobreza energética.54
de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016/2020). Otras regulaciones con incidencia en materia de pobreza energética son: la
Ley 7/2017, de 14 de diciembre, de medidas de eciencia energética y garantía de accesibilidad a la energía eléctrica en Galicia; la
Ley 3/2019, de 22 de marzo, por la que se aprueba el Estatuto del Consumidor de Castilla-La Mancha, que incluye medidas para
atajar la vulnerabilidad y la pobreza energética, entre otras.
49 Al respecto tengamos en cuenta que la UE, junto al reconocimiento de la posibilidad de que los EE. MM. impongan obligaciones
de servicio público, ha identicado los riesgos que derivan de las mismas cuando van referidas al precio (acumulación de décit
tarifario, limitación de la elección del consumidor, no favorecimiento del ahorro energético, menor calidad del servicio, restricción
de la competencia, productos y servicios menos innovadores…). Por ello, hace un llamamiento a que los Estados empleen medidas
de política social para salvaguardar la asequibilidad del suministro. Igualmente, propugna que las obligaciones de servicio público en
forma de jación de precios para el suministro de electricidad deben utilizarse sin merma del principio de libre mercado y de forma
limitada en el tiempo (considerandos 22.º y 23.º).
50 Sobre la vinculación entre la pobreza energética y el modelo energético, puede verse Pellicer (2017: 25-29).
51 La sustitución progresiva de enfoques asistenciales por una política que afronte las causas estructurales de la pobreza energética
ha sido reivindicada, entre otros, por Tirado, Jiménez y López (2019: 173) y Sanz (2019).
52 Sobre esta materia, véase in totum González (2018).
53 Sobre esta materia, González (2017).
Las obligaciones de servicio público para la eciencia energética se han recogido a nivel nacional en la Ley 18/2014, de 15 de
octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eciencia, por la que se crea el Fondo
Nacional de Eciencia Energética. Este sistema tiene como fecha límite el 31 de diciembre de 2020 (art. 69.2).
54 De forma incidental, el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana del 2015 ha previsto la necesidad de
adoptar políticas orientadas a la introducción de energías renovables con el objeto de paliar la pobreza energética (art. 3.3.1). En
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 187
Tengamos en cuenta que la Comisión Europea ha realizado dos recomendaciones en este sentido en el año
2019.55
5 Consideraciones nales
1. La Directiva 2019/944 asocia la protección del cliente vulnerable y de la pobreza energética, de forma
principal, a la intervención pública en la determinación del precio del suministro eléctrico, pero sujetándola
a límites temporales, de transparencia y no discriminación y de acreditación y adopción de medidas más
amplias para atajar la pobreza energética.
Qué duda cabe de que si la liberalización del sector eléctrico y la competencia empresarial fuesen efectivas,
ello habría redundado en una bajada de los precios de la electricidad y, consecuentemente, no habrían aorado
situaciones de vulnerabilidad y de pobreza energética en el consumidor. No se observa un fenómeno igual
en otros servicios liberalizados (p. ej., telecomunicaciones, transportes…), a pesar de que en el suministro
eléctrico concurre un carácter esencial predicable de pocos servicios liberalizados. El carácter de oligopolio
que predomina en el sector eléctrico no ha podido aún atajarse con las medidas liberalizadoras impuestas por
la UE. Quizás la transición energética hacia modelos energéticos descentralizados, renovables y más justos
para el consumidor suponga el inicio de la ruptura de dichos oligopolios.
2. La situación de vulnerabilidad y de pobreza energética del consumidor no solo se trata de minimizar por
parte de la UE desde la admisión de la intervención administrativa en la jación del precio del suministro,
sino también con medidas especícas que requieren en un primer momento la denición de estos conceptos
por los Estados miembros. En dicha denición, la UE recoge criterios orientativos en los artículos 28 y 29 de
la Directiva 2019/944 y a partir de las exigencias que derivan del Reglamento (UE) 2018/1999 respecto de
la evaluación de hogares en situación de pobreza energética.
3. En nuestro derecho interno, la regulación de los consumidores vulnerables se ha recogido en la legislación
del sector eléctrico. Desde un primer momento, desde el año 2012, el consumidor vulnerable se viene
equiparando en dicha legislación a aquel con derecho al bono social eléctrico, lo que no ha estado exento de
conictos jurisprudenciales en orden al régimen de nanciación del mismo. En consecuencia, su protección
mediante una rebaja en la factura eléctrica se ha hecho recaer sobre algunas empresas eléctricas. Sin embargo,
este sistema de salvaguarda se ha demostrado insuciente para contener el problema de vulnerabilidad en
torno al suministro de electricidad, lo que ha llevado a que en los años 2016 y 2018 se hayan llevado a cabo
reformas en la LSE de 2013 orientadas no solo a ampliar los supuestos subjetivos y materiales que debe
cubrir el bono social, sino también a complementar esta medida con otras obligaciones de servicio público y
medidas sociales dispensadas por las propias Administraciones públicas.
contraposición a la ausencia de referencias a la pobreza energética en el Plan Estatal de Vivienda 2018/2021 (Real Decreto 106/2018,
de 9 de marzo), en Andalucía sí que se realiza tal conexión; así el artículo 84 del Decreto 141/2016, de 2 de agosto, por el que se
regula el Plan de Vivienda y Rehabilitación de Andalucía 2016/2020 dispone que el programa de rehabilitación energética del parque
público residencial tiene por objeto la nanciación de actuaciones en edicios de viviendas de la población con menos recursos para
luchar contra la pobreza energética. En esta línea, otras comunidades autónomas, al regular la pobreza energética, han conectado
la adopción de medidas de eciencia energética en la edicación a su aplicación a los hogares que padecen esta situación. Tal es
el caso de la Ley 9/2016, de 3 de noviembre, de Reducción de la Pobreza Energética de Aragón, que establece un plan de medidas
de eciencia energética en el que se “priorizarán las actuaciones en hogares en situación de vulnerabilidad energética” (art. 8.1);
además, los hogares en situación de vulnerabilidad tendrán prioridad en el acceso a medidas de microeciencia energética, con
una nanciación pública de sus intervenciones que supondrá entre el 25 % y el 100 % de su coste en función de la situación de
vulnerabilidad (art. 8.4). Especial atención presta esta ley a la nanciación de estas medidas. También la Ley 24/2015, de 29 de julio,
de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética se reere en su artículo 6 a las
“medidas para evitar la pobreza energética”.
55 Recomendación (UE) 2019/1658, de la Comisión, de 25 de septiembre, relativa a la transposición de las obligaciones de
ahorro de energía en virtud de la Directiva de Eciencia Energética, que dispone que, para intensicar los esfuerzos para aliviar la
pobreza energética, se deben aplicar medidas de eciencia energética “de forma prioritaria en los hogares vulnerables […]”. Esta
recomendación recoge un apéndice V, titulado “Aliviar la pobreza energética”. Por su parte, la Recomendación (UE) 2019/786, de
la Comisión, de 8 de mayo de 2019, relativa a la renovación de edicios establece que para la renovación de la edicación debe
fomentarse el acceso a la nanciación “en particular para los segmentos menos ecientes del parque inmobiliario nacional, para los
consumidores en situación de pobreza energética, para las viviendas sociales y para los hogares que se enfrentan a dilemas causados
por la contraposición de incentivos, teniendo en cuenta al mismo tiempo la asequibilidad” (considerando 10.º). Esta recomendación
contiene previsiones especícas sobre “otros proyectos que abordan la renovación a efectos de eciencia energética centrados en la
vivienda social”.
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 188
4. El actual marco normativo regulador de los consumidores vulnerables y de la pobreza energética se integra
principalmente por la normativa básica estatal, sin perjuicio del posible desarrollo autonómico y de las
legislaciones que estas aprueben en ejercicio de competencias concurrentes. En todo caso, la ordenación de
esta materia ha de respetar las exigencias que se derivan de la legislación básica estatal para preservar el sistema
de nanciación del sistema eléctrico, como ha establecido el Tribunal Constitucional (STC 54/2018). En este
marco normativo se ha ido mejorando progresivamente la denición y tutela de los consumidores vulnerables
energéticos. La diferenciación reglamentaria entre consumidores vulnerables ordinarios (determinados
en función de la potencia contratada y de la renta según la unidad familiar), consumidores vulnerables
severos según la renta de la unidad familiar y consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social
(aquellos que estén siendo atendidos por los servicios sociales en cuanto al abono de la factura eléctrica)
introduce una tipología que muestra una progresiva atención a los consumidores en su vivienda habitual que
pueden verse más gravemente afectados por la liberalización y por el proceso de transición energética. La
normativa interna camina en la senda correcta de la protección social en el suministro eléctrico, sin descartar
la futura revisión de este sistema tarifario para alcanzar la plena liberalización de precios.
No obstante, el hecho de que el artículo 45.1 de la LSE de 2013 remita al reglamento la determinación
del concepto, categorías, requisitos y medidas que deben cumplir los consumidores para ser considerados
vulnerables genera inestabilidad en la regulación al son de los cambios políticos del Gobierno, que podrían
modular a la baja las previsiones que derivan del Derecho de la UE, generando nuevos conictos ante los
tribunales.
5. La obtención de la consideración de consumidor vulnerable no solo dará derecho al bono social, y
consecuentemente a una rebaja en la factura eléctrica, sino que también, en atención al grado de vulnerabilidad,
puede llevar asociadas otras medidas, como la prohibición del corte de suministro (al considerar suministros
esenciales los prestados a los consumidores vulnerables severos en riesgo de exclusión social o consumidores
vulnerables que tengan algún menor en la unidad familiar o persona dependiente de grado II o III o
discapacidad igual o superior al 33 %) o la exención del pago de la correspondiente factura eléctrica, o
ampliación del plazo para proceder a la suspensión del servicio.
6. El avance que en la protección de consumidores vulnerables se produce con la vigente regulación del
sector eléctrico hay que complementarlo con las medidas destinadas con carácter más amplio a paliar la
pobreza energética, donde se integran el bono solar térmico y la Estrategia Nacional contra la Pobreza
Energética. Esta última constituye el punto de partida en la concreción del número de hogares en situación de
pobreza energética, y pretende contribuir al análisis de la evolución y efecto de los instrumentos ya previstos
en la normativa interna. Este marco normativo, que si bien resulta concreto y avanzado en la protección
individual del consumidor vulnerable (el cual integra la población en situación de pobreza energética), está
aún poco desarrollado en cuanto a la adopción de medidas que de forma integral y estructural apuesten por la
introducción de la eciencia energética en las viviendas menos ecientes y más propensas a subir situación de
pobreza energética. Sobre todo, se requiere de coordinación y cooperación entre todas las Administraciones
públicas para la adopción de medidas en el parque edicado, a través de los planes de viviendas, de la
normativa de edicación y de la normativa urbanística. En esta materia, las exigencias que derivan de la UE
en torno a la aprobación de una estrategia de renovación de edicios a largo plazo debe hacerse teniendo en
consideración el problema de la pobreza energética.
7. Para concluir, añadir que la nueva y más pormenorizada regulación de los clientes vulnerables y de la
pobreza energética que realiza la Directiva 2019/944 puede tener incidencia sobre la actual regulación
interna por cuanto introduce nuevos elementos, aunque la mayoría de sus previsiones podrían considerarse
ya asumidas. Entre esos elementos podemos destacar:
- Que el concepto de cliente vulnerable pueda llevar aparejada “la prohibición de desconexión en
momentos críticos”. Con ese concepto jurídico indeterminado nos podemos estar reriendo a “situaciones
climáticas extremas”, como expresamente viene previsto en la Estrategia Nacional contra la Pobreza
Energética.
- La transitoriedad con la que se regula la posibilidad de que los precios se jen mediante intervención
pública, con el objeto de respetar que los precios se determinen en el mercado libre. Además, aquella
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 189
intervención pública en el establecimiento de los precios se sujeta a límites tasados, como la necesaria
evaluación de hogares en situación de pobreza energética, en función de criterios previamente publicados.
Estas condiciones pueden afectar a la futura regulación de esta materia, pero en ningún caso debiera suponer
una merma en la tutela y seguridad de los ciudadanos más vulnerables.
Referencias bibliográcas
Arenas, Eva María, Barrella, Roberto, Burzaco, María, Cabrera, Pedro José, Centeno, Efraim, Escribano,
María Elena, ... Sanz, Pablo. (2019). La pobreza energética en España. En Agustín Blanco, Antonio
Chueca, José Antonio López-Ruiz y Sebastián Mora (eds.), Informe España 2019 (p. 176-215).
Madrid: Universidad Ponticia de Comillas.
Bacigalupo Saggese, Mariano. (2009). Electricidad, servicio público y mercado. En Fernando Becker Zuazua,
Luis María Cazorla Prieto, Julián Martínez-Simancas Sánchez y José Manuel Sala Arquer (coords.),
Tratado de regulación del sector eléctrico (vol. I, p. 87-109). Cizur Menor: Thomson-Aranzadi.
Bartlett Castella, Enric R. (2015). El derecho administrativo contra la pobreza energética en Europa. Particular
consideración a los mercados interiores de la electricidad y del gas. En María Isabel Álvarez Vélez y
José Luis Rey Pérez (coords.), Derecho y pobreza. Cizur Menor: Thomson-Reuters.
Cabellos Velasco, Mariano, y Urquiza Ambrinos, Fernando. (2016). La eciencia energética como instrumento
para reducir la pobreza energética. Cuadernos de Energía, 48, 30-37.
Calvo Vérgez, Juan. (2018). Pasado, presente y futuro del llamado “bono social” aplicable en el sector
eléctrico español. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, 40, 25-62.
Cameron, Peter D. (2007). Competition in Energy Markets: Law and Regulation in the European Union.
Oxford: Oxford University Press.
De la Cuétara, Juan M., y González Sanel, Andrés. (1997). Servicio universal y obligaciones de servicio
público en la Ley del Sector Eléctrico. Economía Industrial, 316, 79-92.
De la Quadra-Salcedo y Fernández del Castillo, Tomás. (2005). Estado y mercado en un mundo global.
Cuadernos de Derecho Público, 25, 55-106.
De la Quadra-Salcedo y Fernández del Castillo, Tomás. (2010). El suministro de electricidad de último
recurso y el servicio universal. Revista de Administración Pública, 181, 39-82.
Del Guayo Castiella, Iñigo. (2017). Consumidores vulnerables en el sector eléctrico, lucha contra la pobreza
energética y el bono social. Revista de Administración Pública, 203, 343-381.
Del Guayo Castiella, Iñigo. (2018). Pobreza energética y vulnerabilidad en el sector eléctrico. Lucha contra
la pobreza energética y bono social. En Juan I. Soto Valle y Juli Ponce Solé (eds.), Pobreza energética.
Regulación jurídica y protección de los derechos de las personas (p. 29-39). Barcelona: Federació de
Municipis de Catalunya.
Díez Picazo, Luis. (2002). La idea de servicio de interés económico general. Revista Española de Derecho
Europeo, 2, 249-258.
Fernández Díez, Isabel. (2009). Calidad del suministro y derechos de los usuarios. La suspensión del
suministro. Gestión de la demanda y ahorro y eciencia energética. En Mariano Bacigalupo Saggese,
Marina Serrano González y Santiago Muñoz Machado (dirs.), Derecho de la Regulación Económica
III. Sector Energético (p. 811-858). Madrid: Iustel.
González Ríos, Isabel. (2013). La protección del consumidor eléctrico y la lucha contra la pobreza energética.
Revista de Derecho Comunitario Europeo, 45, 577-605.
Isabel González Ríos
La tutela jurídico-administrativa de la vulnerabilidad energética: medidas paliativas y estructurales
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 61, 2020 190
González Ríos, Isabel. (2014). Del servicio universal y las obligaciones de servicio público en el sector
eléctrico a la protección del cliente vulnerable frente a la pobreza energética: regulación comunitaria
y derecho español. En Suzana Tavares da Silva (coord.), Estudos de Direito Da Energia (p. 67-95).
Instituto Juridico de la Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.
González Ríos, Isabel. (2016). Suministro eléctrico y protección de colectivos vulnerables. En Isabel
González Ríos (dir.), Los Derechos sociales y la protección de colectivos vulnerables (técnicas de
tutela) (p.159-191). Valencia: Tirant lo Blanch.
González Ríos, Isabel. (2019). Los edicios de consumo casi nulo de energía: un reto para la protección
ambiental, la diversicación energética y la rehabilitación urbana. Revista Andaluza de Administración
Pública, 103, 17-53.
Hernández Peña, Juan C. (2005). Regulación y competencia en el sector eléctrico. Evolución, regulación
actual y perspectivas de futuro. Cizur Menor: Aranzadi.
Laguna Paz, Juan C. (2009). Servicios de interés económico general. Cizur Menor: Civitas, Thomson-
Reuters.
Lemaire, Christophe. (2003). La libéralisation des marchés énergétiques. À propos de la transposition de la
Directive Gaz en France. Revue du Marché Commun et de l’Union Européenne, 473, 642-657.
Marcou, Gérard, y Moderne, Franck. (2005). Droit de la Régulation, service public et intégration regionales
(vol. 2 ). París: L’Harmattan.
Martínez López-Muñiz, José L. (2000). Servicio público, servicio universal y obligación de servicio público
en la perspectiva del Derecho Comunitario: los servicios esenciales y sus regímenes alternativo.
Revista Andaluza de Administración Pública, 39, 25-52.
Muñoz Machado, Santiago. (2010). Introducción al sector energético: regulación pública y libre competencia.
En Santiago Muñoz Machado, Derecho de la regulación económica (vol. III, p. 17-52). Madrid: Iustel.
Pellicer, Victoria. (2017). La pobreza energética: reexiones sobre el caso español. Dossieres EsF, 24, 25-29.
Ponce Solé, Juli, y Soto Valle, Juan I. (2018). Pobreza energética, buena regulación y poderes privados en el
siglo XXI. En Juan I. Soto Valle y Juli Ponce Solé (eds.), Pobreza energética. Regulación jurídica y
protección de los derechos de las personas (p. 67-92). Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya.
Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime. (2011). La intervención pública y la libertad de empresa: los servicios
económicos de interés general (marco constitucional español y comunitario europeo). Revista Jurídica
de Canarias, 23, 5-30.
Sala Arquer, José M. (2009). El suministro del último recurso. En Fernando Becker Zuazua, Luis María
Cazorla Prieto, Julián Martínez-Simancas Sánchez y José Manuel Sala Arquer (coords.), Tratado del
Sector Eléctrico (p. 711-729). Cizur Menor: Aranzadi Thomson Reuters.
Sanz Bayón, Pablo. (2019). Pobreza energética en España: una aproximación jurídica y económica a sus
causas y causante. Documentación Social, 3.
Soto Valle, Juan I., y Ponce Solé, Juli. (2018). Pobreza energética. Regulación jurídica y protección de los
derechos de las personas. Barcelona: Federació de Municipis de Catalunya.
Tirado Herrero, Sergio, Jiménez Meneses, Luis, y López Fernández, José Luis. (2019). ¿Una transición
justa? Los bonos sociales a debate desde una perspectiva de pobreza y justicia energética. Presupuesto
y Gasto Público, 97, 155-176.
