STS, 5 de Octubre de 2001

PonenteRODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ, JORGES
ECLIES:TS:2001:7585
Número de Recurso863/1997
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución 5 de Octubre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil uno.

La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, del recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria; fue dictada el 9 de diciembre de 1996 en autos de recurso contencioso administrativo contra la resolución del Ayuntamiento de Castañeda por la que se ordenaba la suspensión inmediata de las obras que venía ejecutando para la construcción de dos viviendas.

El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Ramiro Reynolds de Miguel en nombre y representación de la entidad Emilio Mantecón y Mazón, S.L., siendo recurridos el Ayuntamiento de Castañeda y Don Marcelino , representados, como partes procesales, por las Procuradoras Doña Maria Lydia Leiva Cavero y Doña Concepción Hoyos Moliner; resultando los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, ha conocido del recurso número 1781/95, al que se acumuló el recurso 1867/1995. Fue promovido por la representación de la entidad Emilio Mantecón y Mazón, S.L.; ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Castañeda y codemandado Don Marcelino . Se impugnaba la resolución del Ayuntamiento de Castañeda de 11 de octubre de 1995, por la que se ordenó al recurrente la suspensión inmediata de las obras que venía ejecutando para la construcción de dos viviendas unifamiliares en la localidad de Socobio (Castañeda), al tener en cuenta que el Ayuntamiento denegó la licencia para la obra el 6 de mayo de 1994. Se impugnaba asimismo , en el acumulado, el acuerdo del Pleno municipal de 28 de septiembre de 1995 por el que se revisó de oficio, previo dictamen favorable de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 22 de junio de 1995 (Expediente 1087/95/1691/94) el acuerdo del Pleno de 28 de octubre de 1993, por el que se aprobó un Estudio de Detalle promovido por Don Gerardo para la construcción de seis viviendas unifamiliares en el citado lugar de Socobio.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia el 9 de diciembre de 1996, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo promovido por EMILIO MANTECON Y MAZON, S.L., contra la Resolución del Ayuntamiento de Castañeda de fecha 11 de octubre de 1.995, por la que se ordena a la recurrente la suspensión inmediata de las obras que viene ejecutando para la construcción de dos viviendas unifamiliares en la localidad de Socobio (Castañeda), teniendo en cuenta que el Ayuntamiento denegó la licencia para la obra en fecha 6.05.94, y el acuerdo de fecha 28 de septiembre de 1995, por el que se acuerda la nulidad del acuerdo del pleno de 28 de octubre de 1993 por el que se aprobaba el Estudio de Detalle. Condenamos en costas a la parte recurrente."

TERCERO

La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Ramiro Reynols de Miguel, en nombre de la entidad Emilio Mantecón y Mazón, S.L.; presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.

QUINTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 26 de septiembre de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

No procede dar lugar en esta casación a ninguno de los dos motivos que formula la mercantil "Emilio Mantecón y Mazón, S.L". Vamos a desestimarlos por incurrir en el defecto de hacer supuesto de la cuestión y por ser posible la revisión de oficio de un estudio de detalle nulo de pleno Derecho, por vulnerar manifiestamente las normas de planeamiento de rango superior, con resultados equivalentes a su consideración como acto administrativo, como pasamos a razonar.

La entidad "Emilio Mantecón y Mazón, S.L" ataca los dos pronunciamientos de la sentencia recurrida. En el primero, al desestimar la demanda, se viene a declarar conforme a Derecho el acuerdo municipal de suspensión inmediata de obras de edificación de dos viviendas unifamiliares realizadas sin licencia. En el segundo se admite la posibilidad de revisar de oficio un estudio de detalle para anularlo, previo dictamen favorable de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, considerándolo como acto anulable, conforme al artículo 103.1. a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJPAC).

SEGUNDO

En el primer motivo de casación se alega ex articulo 95.1.4.º de la LJCA que se habría infringido el artículo 253 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 de junio (TRLRS). El precepto que entra en juego como "ius superveniens" tras la STC 61/1997 (sentencias de 26 de febrero y 23 de noviembre de 1999, de 7 de abril de 2000 y 18 de enero de 2001) es el artículo 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976. Esta norma no guarda relación alguna con los fundamentos de hecho del caso ni con las normas aplicada por la sentencia recurrida, que ha contemplado un caso de obras sin licencia (artículo 184 TRLS 1976).

En efecto, la sentencia dice que la suspensión inmediata de las obras que venía ejecutando la recurrente para la edificación de dos viviendas unifamiliares en Socobio (Castañeda), que es "la resolución objeto de recurso" resulta "ajustada a Derecho por cuanto no es sino la consecuencia de anteriores y reiteradas actuaciones municipales tendentes a restaurar la legalidad urbanística infringida por las obras que estaba realizando el recurrente sin el amparo de la oportuna licencia, por cuanto la misma fue denegada en fecha 6 de mayo de 1994, sin que contra tal denegación se interpusiese recurso alguno, por lo que devino firme y consentida".

La argumentación del motivo invoca así una norma distinta a la contemplada por la Sala de instancia al partir del hecho - contrario a lo declarado como probado - de que existía licencia. Se hace supuesto de lo que es en realidad la cuestión planteada, lo que no prospera en casación. El motivo decae.

TERCERO

El segundo motivo niega, en esencia, la posibilidad de que se pueda revisar de oficio el Estudio de Detalle. Se sostiene que no prevalece en el Estudio de Detalle la naturaleza de acto administrativo, en contra de lo dictaminado por el Consejo de Estado y se defiende que los estudios de detalle son norma y no acto administrativo por lo que se habría infringido el artículo 103.1 de la LRJPAC que - se dice - no admite la revisión de oficio de disposiciones generales anulables, considerando además que la equidad debió impedir dicha revisión (artículo 106 LRJPAC).

Hemos recordado en las sentencias de 9 de diciembre de 1997 y de 28 de noviembre de 1995 que los estudios de detalle carecen en absoluto de carácter innovador; ni siquiera en supuestos de alineaciones y rasantes y ordenación de volúmenes conforme a las especificaciones del plan, que constituyen su único contenido posible, pueden dejar de cumplir el plan al que sirven de especificación y detalle. Por ello incurren en ilegalidad si lo contradicen o, excediendo de su finalidad subordinada y complementaria, intentan colmar un vacío de ordenación urbanística, adoptando determinaciones originarias que son propias de los planes.

CUARTO

La jurisprudencia ha venido admitiendo en forma unánime la posibilidad de impugnación indirecta de estudios de detalle. (Sentencias de 22 de octubre de 1986, 7 de noviembre de 1987, 20 de abril de 1990, 29 de mayo de 1996 y 2 de diciembre de 1996). Esta posibilidad se afirma al amparo del artículo 39.2 de la LJCA, lo que puede entenderse como índice del reconocimiento de carácter normativo a los mismos. Las sentencias de 26 de junio de 1989 y 10 de abril de 1984 los consideran también como un apéndice del planeamiento o una "humilde pieza complementaria" del mismo y se inclinan por reconocerles una cierta asimilación a las disposiciones de carácter general, lo que se afirma, a veces en forma incidental, en otras muchas resoluciones de esta misma Sala (verbi gratia sentencias de 21 de marzo de 1990 y 20 de diciembre de 1994).

QUINTO

Este reconocimiento matizado de carácter normativo en los estudios de detalle no nos debe conducir, sin embargo, como conclusión lógica indeclinable a la imposibilidad, que se afirma en el motivo, de revisarlos de oficio, en los casos de nulidad de pleno Derecho. Dicha posibilidad ha sido recogida en la jurisprudencia que recuerda que el principio de jerarquía normativa es aplicable a los planes de ordenación urbana, como resulta del artículo 6.3 del TRLS de 1976 y artículo 4 del Reglamento de Reglamento de Planeamiento de 23 de junio de 1978. Su naturaleza, asimilada a la de las disposiciones reglamentarias, lleva a entenderlo así por lo que los planes no pueden vulnerar las determinaciones de otros instrumentos urbanísticos de rango superior de los que deben ser desarrollo. La naturaleza normativa de los planes no ha impedido en ningún caso que se admita la posibilidad de aplicar el régimen de revisión de oficio a los planes de ordenación urbana, ya se trate de estudios de detalle (sentencia de 18 de diciembre de 1986) o incluso de planes parciales como el de Premiá de Mar (sentencia de 17 de octubre de 1988). La comunidad de regímenes se explica por la remisión en bloque del antiguo artículo 109 de la Ley de procedimiento de 1958 a todos los actos enumerados en el artículo 47 de la misma Ley, entre las que se incluían las disposiciones administrativas, conforme a su apartado 2.

SEXTO

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común no lleva a una conclusión distinta para los casos de nulidad de pleno Derecho. El artículo 62.2 de la LRJPAC sigue disponiendo (como el antiguo artículo 47.2 de la Ley de 1958) que serán nulas de pleno Derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior. No se alega en el motivo de casación el dato, que sin embargo constituye el mejor apoyo de la tesis que se defiende, de que el artículo 102.1 de la LRJPAC sólo se refiera, a diferencia del antiguo artículo 109 de la LPA, a la posibilidad de declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1 de la propia Ley, con lo que podría suscitar la duda de si excluye o no las disposiciones administrativas del artículo 62.2.

Entendemos que el tenor literal del artículo 102.1 LRJPAC no resulta decisivo para excluir la revisión de oficio de disposiciones administrativas; basta considerar éstas como actos normativos o actos en una acepción amplia para admitir la revisión cuando se encuentren en los supuestos de nulidad de pleno Derecho del artículo 62.2 LRJPAC. Puede afirmarse que La LRJPAC no ha alterado el régimen de depuración de las ilegalidades de las disposiciones reglamentarias tradicional en nuestro Derecho desde 1958, como lo confirma la reforma del artículo 102 en la Ley 4/1999 para recogerlo en forma expresa, así como la propia lógica del sistema. En efecto, atendiendo al espíritu y finalidad del artículo 62.2 de la LRJPAC sería un contrasentido admitir - siguiendo una lectura estricta del artículo 102.1 de la misma Ley - que la inconstitucionalidad, ilegalidad o vulneración grave del principio de jerarquía por una disposición administrativa se consolida por la simple falta de recurso dentro de plazo, con un control mucho más restrictivo y estrecho que el que la propia LRJPAC establece para depurar irregularidades que afectan actos administrativos en sentido estricto, de menor trascendencia que las anteriores.

SÉPTIMO

La vieja enseñanza "cave a consequentiariis" advierte también que la aplicación jurisprudencial del Derecho exige exactitud y precisión en la formulación de los conceptos pero debe evitar conferir rigidez a los que son flexibles o solidez a los que resultan fluidos. Así ocurre cuando nos encontramos - como en el presente caso - en el último escalón de las disposiciones de planeamiento, en el que las normas y los actos administrativos suelen estar presentes en el mismo acto o instrumento. Tal circunstancia corrobora la identidad de resultados a que se llega si se afirma la comunidad de regímenes para depurar las irregularidades de ambos. Es patente la nulidad de pleno Derecho del Estudio de Detalle, si se considera como disposición general, por contradecir las alineaciones contenidas en las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Castañeda, además del propio artículo 14 del TRLS de 1976, por lo que se subsume en los supuestos de nulidad del artículo 62.2 LRJPAC. A la misma conclusión se llega también, como ha hecho el Consejo de Estado en su dictamen, si se considera que el Estudio entra, como acto, o en la medida en que lo sea, en los supuestos del artículo 103.1 a) de la LRJPAC.

OCTAVO

Es de indicar, por último, que, a la luz de la sentencia y de los fundamentos de hecho apreciados en ella no se da en el caso ninguna de las circunstancias excepcionales del artículo 106 de la LRJPAC.

NOVENO

Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.

En virtud de lo expuesto,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel, en representación de la entidad Emilio Mantecón y Mazón, S.L., contra la sentencia dictada el 9 de diciembre de 1996 por la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.

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