Los tribunales administrativos en el Reino Unido

AutorFernando López Ramón
Páginas149-181

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I Introducción

1. Es habitual apreciar en el sistema de pensamiento y actuación británicos una tendencia al pragmatismo, fundada (aunque no solo) en la doctrina de Hume y en el método empírico. También se caracterizan por ser, en ocasiones, excesivamente cinemáticos, pero esto exigiría otro estudio de su idiosincrasia que excede, por obvios motivos, del objeto de este trabajo. A pesar de que el dogmatismo esté presente en los procesos decisorios, también lo es, quizá en mayor medida, el objetivo de que las instituciones jurídicas sean prácticas y eficientes en una sociedad abierta como la británica. Salvando la preeminencia del Parlamento1(que aquellos consideran erosionada por la Unión Europea)2y el respeto de la ley (rule of law), otras cuestiones, sobre todo aquellas que tengan que ver, de manera amplia, con la organización de lo público, no se encuentran ancladas a pilares inamovibles o sujetas a categorías dogmáticas inmodificables. Lo anterior es aplicable al objeto de este trabajo que se centra en la posición de los denominados tribunales administrativos.

  1. En términos generales, en el Reino Unido existen distintos procedimientos para cuestionar (de alguna manera) las decisiones de las Administraciones, ya sea en un plano interno como externo. Estos pasan por el procedimiento de queja ante la Administración que haya dictado la decisión correspondiente, el acceso al ombudsman (de hecho, ombudsmen)3, los recursos ante los tribunales administrativos o los de justicia (judicial review) y las denominadas comisiones de investigación (public enquiries). Ahora bien, las condiciones de acceso a estos mecanismos y, sobre todo, las consecuencias derivadas de los mismos resultan dispares.

    a) El procedimiento interno de queja ante la Administración fuerza a esta a revisar qué haya podido suceder, de manera que el proceso de que se trate no vuelva a incurrir en las deficiencias alegadas, todo ello enmarcado dentro de los estándares de funcionamiento que haya adoptado tal Administración. Sin embargo, esas explicaciones carecen de incidencia directa sobre la decisión que haya afectado al ciudadano, que no es objeto por lo general de modificación o anulación.

    b) En el supuesto del ombudsman, su actuación tiene algunos límites procedimentales y sustantivos. Por una parte, solo recibe quejas de los miembros del Parlamento (House of Commons) y no directamente de los

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    ciudadanos. En otras palabras, estos segundos las deben canalizar por medio de un parlamentario. En segundo lugar, carece de la capacidad de investigar la actuación de las Administraciones si la persona afectada tiene abierta la vía de un recurso jurisdiccional o de otro tipo, aunque se trata de una pauta que se interpreta con cierta flexibilidad por aquel. Tercero, tampoco puede modificar o anular las decisiones que sean cues-tionadas por los ciudadanos. Su posición no resulta imparcial, ya que su función sería equilibrar el balance entre el ciudadano y la institución de que se trate4.

    c) Por lo que respecta a las comisiones de investigación, estas se enmarcan en los procesos decisorios de las Administraciones, pero no constituyen, en sí mismas, decisiones que revisen otras anteriores, salvo en el supuesto de los recursos contra desestimaciones en materia de urbanismo, como se expone más adelante.

    d) Los tribunales (administrativos y judiciales) sí dan paso a una decisión que resuelve una controversia (adjudication) sobre la base de una previa decisión adoptada por otra autoridad, en virtud de una serie de normas que regulan la actividad de aquellos y el ámbito en que pueden decidir, todo ello a la luz de los hechos del caso. Por este motivo, el propósito de este trabajo se centra en examinar con mayor detalle los tribunales administrativos y su engarce con nociones más amplias (pero difuminadas) como puede ser la de «justicia administrativa», enmarcada en el servicio a los ciudadanos, de manera que estos encuentren una vía efectiva para cuestionar las decisiones de las Administraciones, como parte de un continuum en el proceso de adopción de las mismas.

  2. Ahora bien, antes de exponer algunos de los principales aspectos relativos al tema objeto de este trabajo, es necesario aclarar que se ha optado por emplear el término de tribunales administrativos para referirse a los tribunals (que es la calificación que reciben en este país), para distinguirlos de los tribunales (de justicia) (courts). La denominación de «administrativos», que había venido denotando su sujeción a la Administración fue, por este motivo, desechada hace ya tiempo en la doctrina y la práctica de los diferentes gobiernos. Asimismo, se utiliza el término de «Administración» frente al usual de Government o Executive5. Se ha optado por utilizar «artículo»6en vez de section y «anexo» en vez de schedule. Finalmente, se mantiene a lo largo del texto la denominación oficial en inglés de las leyes y normas reglamentarias que se citan (o, en su caso, su abreviatura estándar). Los textos pertinentes han sido

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    objeto de traducción por el autor, por lo que solo a él pueden atribuirse posibles errores como, en general, sobre los aspectos sustantivos del trabajo7.

II La noción de «justicia administrativa»
1. Noción
  1. En los últimos años se ha desarrollado en el Reino Unido (y en otros Estados situados en la órbita del common law) una explicación dogmática sobre una noción de «justicia administrativa»8. De hecho, ese concepto se ha consagrado en la Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007, que es objeto de examen más adelante, que la concibe como «el sistema general por el cual las decisiones de carácter administrativo o ejecutivo se adoptan en relación con determinadas personas, incluyendo: a) los procedimientos para la toma de tales decisiones, b) las normas que las regulan y c) los sistemas de resolución de conflictos y de quejas en relación con este tipo de decisiones»9. El Gobierno británico ha definido, también de una manera muy amplia, esta noción sosteniendo que cubre una serie de órganos y funciones que incluyen, entre otros, el sistema global por el que las decisiones administrativas se adoptan por la Administración central, regional, entes locales o agencias, las normas bajo las cuales se toman tales decisiones y el mecanismo de revisión de las mismas, ya sea por medio de quejas, tribunales administrativos y judiciales o el ombusdman10.

  2. En el año 2010, el ya abolido Consejo de la Justicia Administrativa y los Tribunales (The Administrative Justice and Tribunals Council, AJTC)11recogió siete principios explicativos del concepto: a) hacer de los usuarios y sus necesidades el centro de la actividad administrativa, tratándolos con imparcialidad y respeto en todo momento; b) habilitar a las personas para que puedan impugnar las decisiones que les afecten y obtener, en su caso, una reparación, utilizando procedimientos independientes, abiertos y adecuados respecto de cada asunto; c) m antener a las personas plenamente informadas y darles la posibilidad de resolver sus litigios de la forma más rápida y completa posible;
    d) dictar decisiones bien razonadas en Derecho y en plazos breves; e) ser coherentes y consistentes; f) trabajar de manera proporcionada y eficiente, y g)

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    adoptar los más altos estándares de comportamiento, tratando de aprender de la práctica y mejorar continuamente12.

  3. A simple vista, tales definiciones presentan un carácter más descriptivo que sustantivo y es dudoso que posean, en realidad, un significado jurídico concreto. De hecho, podrían ser predicables de cualquier decisión «administrativa», con independencia, por tanto, de su posible adopción por un tribunal de los contemplados en este trabajo. En efecto, la idea de justicia administrativa no se reconduce únicamente al estadio de resolución, por un tercero, de litigios entre la Administración y ciudadanos (adjudication). Se aplica igualmente al procedimiento que haya llevado a tomar la decisión que ulteriormente sea objeto de cuestionamiento por el ciudadano. Es ahí en donde se insiste en que se debe garantizar un estándar de justicia administrativa, más que en un momento ulterior, ya sea ante un tribunal administrativo o, en su caso, de justicia. En este sentido, el Gobierno británico ha mantenido en el tiempo un enfoque omnicomprensivo de tal noción al indicar:

    [E]l sistema de justicia administrativa generalmente comprende la totalidad del mecanismo por el cual se toman las decisiones del gobierno y, si resulta necesario, su reconsideración para lograr un resultado justo. No se limita al procedimiento ante el correspondiente tribunal. Cubre a quienes adoptan la decisión original, aquellos que reconsideran tal decisión, ya sea el ombudsman y otros órganos que resuelven...

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