Treinta años de Administración Autonómica en las Islas Baleares (Reflexiones sobre los cambios producidos por los Estatutos de Autonomía de 1983 y 2007)
| Autor | Joana M. Socias Camacho |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de las Islas Baleares |
| Páginas | 39-65 |
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La Constitución de 1978 supone un cambio trascendental en el sistema jurídico español. Incorpora el sistema de valores que ha de informar de todo el ordenamiento, refleja una concepción política en la que adquieren singular relieve los derechos fundamentales y libertades públicas, y diseña un nuevo modelo de Estado compuesto, el Estado de las Autonomías, basado en la distribución del Poder del Estado (Gómez-Ferrer, 1999)2. Se sientan las “bases constitucionales” del Derecho público español –en la clásica expresión de Vedel–, que se van a referir, de un lado, a la constitución de un “Estado social y democrático de derecho” –según reza el ar tícu lo 1.1–, y de otro, a los principios de “unidad de la Nación española”, de “autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran” así como de “solidaridad entre todas ellas” – como dispone el ar tícu lo 2–, principios todos ellos estructuradores del régimen político español y que inciden plenamente en la delimitación de la Administración pública y del Derecho administrativo.
El sistema constitucional, que sitúa en la parte central del Texto Fundamental a los ciudadanos y a sus derechos de signo liberal, democrático y social, también deter-mina y diseña el instrumento necesario para la efectividad de tales derechos, y éste no es otro que la organización del poder público en su división horizontal –legislativo, ejecutivo y judicial– y vertical del poder –poder ejecutivo, personificado en la Administración del Estado y en las demás administraciones– (Ibidem), en el marco del modelo de Estado compuesto y descentralizado. Tras la aprobación de la Constitución de 1978 empieza a desarrollarse efectivamente el Estado de las autonomías, y todas las comunidades autónomas van adquiriendo poco a poco un protagonismo progresivo mediante la configuración de su Administración autonómica, de acuerdo con sus respectivos Estatutos de Autonomía.
La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares dispone hoy de una Administración propia de notable relieve. Ello es así pese a que el Estatuto de Autonomía de 1983 (aprobado por la Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero –en adelante, EAIB 19833–), así como también su reforma de 2007 (aprobada por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero –en adelante, EAIB 2007–), hayan dedicado tan sólo dos escuetos ar tícu los a la regulación de la Administración de la Comunidad (EAIB 1983, arts. 41 y 424, y EAIB 2007, arts. 79 y 80); ar tícu los que, además, se sitúan numéricamente lejos
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de las disposiciones más sustanciosas relativas a la institución que dirige a la Administración, el Gobierno (EAIB 1983, arts. 33, 34, 35 y 36, y EAIB 2007, arts. 57, 58, 59 y 60). En la actualidad, el ar tícu lo 79 del EAIB 2007 establece que corresponde a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares “la creación y la organización de una Administración propia, en el marco de los principios generales y de las normas básicas de la legislación del Estado y del presente Estatuto”, Administración que, como matiza luego el apartado 1 del ar tícu lo 80, tiene que contar, para el ejercicio de sus funciones, no sólo con una estructura central sino además con el apoyo externo de otras entidades públicas: los entes instrumentales, por un lado, y las islas y los municipios, por otro (Segura, 2008b)5.
El Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, ni en la primera ni en la vigente versión, no integra a la Administración de la Comunidad Autónoma dentro de lo que se conoce como el sistema institucional autonómico (art. 18 EAIB 1983, y art. 39 EAIB 2007), del que sí forman parte indiscutible por previsión explícita el Parlamento, el Gobierno, el Presidente de la Comunidad Autónoma y los Consejos Insulares de Mallorca, Menorca, de Ibiza y de Formentera. Ahora bien, que la arquitectura institucional autonómica esté formada por los órganos estatutarios mencionados (Calafell, 2008)6, no quiere decir que, junto con estos órganos básicos de poder –legislativo y ejecutivo–, la Administración no constituya un elemento esencial de la organización institucional de la Comunidad Autónoma. Así lo demuestra el hecho que el Capítulo VII, integrado por ar tícu los 79 y 80 del Estatuto de autonomía –dedicados a la Administración de la Comunidad Autónoma– forma parte del extenso Título IV relativo a las instituciones de la Comunidad Autónoma, en el que también tienen cabida, además, otras organizaciones públicas, como por ejemplo las entidades locales (Capítulo
V) y los órganos de consulta y asesoramiento (Capítulo VI)7, así como dos capítulos dedicados a las instituciones de control de los poderes (Capítulo VIII)8y al régimen jurídico de la Comunidad Autónoma (Capítulo IX).
El despliegue de la Administración de la Comunidad balear empieza a iniciarse formalmente a raíz de la Constitución española de 1978 y del nacimiento del Estado de las autonomías, como ya se ha dicho, si bien durante la etapa preautonómica se constituyó el ente preautonómico de las Baleares como región administrativa de carácter provisional. Con la entrada en vigor de la Ley de Elecciones Locales de 1978 y del Real Decreto Ley del mismo año por el que se aprobó el régimen preautonómico del archipiélago Balear, la Diputación provincial de las islas se extinguió y se constituyeron el Consejo General Interinsular y los tres Consejos Insulares de Mallorca, Me-
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norca y de Ibiza y Formentera. Ello permitió, por un lado, que se distribuyeran las competencias de la Diputación entre los órganos representativos del ente preautonómico y, por otra, que el Consejo General Interinsular recibiera las primeras competencias administrativas del Estado y pudiera delegar una parte de ellas a los tres Consejos Insulares (Colom, 2001: 99)9. Los miembros del Consejo General Interinsular y los diputados y senadores de las Islas Baleares elegidos en las primeras elecciones de 15 de junio de 1977 tuvieron una intervención muy importante en cuanto a la vía para acceder al autogobierno y a las competencias (Ibidem: 101), hasta que en 1983 se aprobó el primer Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares.
En el primer periodo de vigencia del régimen preautonómico en las Islas Baleares (1979-1980), la Administración del Estado traspasó al Consejo General Interinsular materias tan diversas como actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, urbanismo, agricultura, ferias, transportes, administración local, sanidad y cultura. A partir de la aprobación del Real decreto de 1980, que reguló a todos los efectos el traspaso de servicios de la Administración del Estado a los entes preautonómicos, comenzó una segunda etapa de traspasos (1981-1982), caracterizada por la homogeneización del proceso y por la negociación multilateral a través de comisiones mixtas sectoriales, que hizo posible que durante esta etapa el Consejo General Interinsular asumiera competencias en transportes terrestres, agricultura, pesca y ganadería, servicios y asistencia social, sanidad, tiempo libre, intervención de precios, disciplina de mercado, industria y energía, administración local, cultura y estructuras comerciales y comercio exterior (Mora, 2008)10.
Pero no es hasta la aparición del texto estatutario el 1 de marzo de 1983, y de la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de la competencia exclusiva en mate-ria de “organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno” (art. 10.1), que la Comunidad empieza a dictar de manera decidida normas específicas para “la creación y la estructuración de una administración pública propia”, dando así cumplimiento a la previsión incluida en el ar tícu lo 41 del Estatuto. A partir de la entrada en vigor del Estatuto, la autonomía provisional asumida por el Consejo General Interinsular entre 1979 y 1982 le corresponde a la Comunidad Autónoma con carácter definitivo (disposición transitoria octava, apartado segundo); y el Gobierno, como poder ejecutivo, asume la titularidad de los bienes y de los servicios del Consejo General Interinsular, como especifica el apartado tercero de la disposición mencionada. Por otro lado, el ar tícu lo 11.1 del Estatuto de 1983 establece que, en el marco de la legislación básica del Estado, corresponde a la Comunidad el desarrollo legislativo y la ejecución del “régimen jurídico y de responsabilidad de la Administración de la Comunidad Autónoma…, de acuerdo con las disposiciones contenidas al apartado 1.18
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del ar tícu lo 149 de la Constitución”. Y el ar tícu lo 33.3 del Estatuto dispone que “una ley del Parlamento aprobada por mayoría absoluta establecerá la organización del Gobierno, las atribuciones y el estatuto personal de cada uno de sus componentes”.
De los ar tícu los 10.1 y 11.1 del Estatuto de 1983 (y en el mismo sentido, los ar tículos 30.1 y 31.1 del Estatuto de 2007) se deduce que la competencia que tiene la Comunidad Autónoma para establecer la organización administrativa propia está limitada por la competencia que tiene el Estado para regular “las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas”, en el sentido previsto en el ar tícu lo 149.1.18 de la Constitución. La jurisprudencia constitucional ha considerado...
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