Protección del medio ambiente a través de dos instrumentos de prevención y gestión de actividades contaminantes: evaluación de impacto ambiental (EIA) y evaluación ambiental estratégica (EAE).

AutorFrancisco Serrano Bernardo - José Luis Rosúa Campos
Cargo del AutorDpto. Ingeniería Civil. Área de Tecnologías del Medio Ambiente. Universidad de Granada
Páginas47-84

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I Introducción
I 1. Prevención ambiental y desarrollo sostenible

Desde hace algunos años, se ha incorporado al, cada vez más importante debate ambiental, el concepto de Desarrollo Sostenible,

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descrito en el conocido como «Informe Brundtland» (WCDE, 1987), como instrumento que permitiría el necesario equilibrio entre desarrollo y conservación. En este sentido, es necesario ir superando políticas ambientales basadas en el principio de «quien contamina paga» y sustituyéndolas por las de prevención, calidad y disciplina ambiental, en aras a disminuir (o cuando sea posible evitar), la contaminación y los daños en el medio ambiente. Sobre este principio, se apoya el concepto de Desarrollo Sostenible, que ya la «Conferencia de la Tierra»1, propuso como objetivo prioritario, para intentar que el crecimiento económico no comprometiese la conservación ambiental, y que la generación de riqueza, no olvidase el entorno físico y social donde se desarrolla.

Si bien ya existían algunas normas de carácter para la prevención del impacto ambiental en el año de celebración de dicha Conferencia (especialmente descritas en el ámbito europeo y alguna estatal)2, fue posiblemente a partir de la celebración de esta conferencia, cuando se comenzaron a establecer a nivel internacional, criterios diferentes en la adopción de políticas de protección y gestión ambiental por parte de los gobiernos, lo que redundó en la importante ampliación del marco normativo sobre medio ambiente que actualmente existe, y que permite llevar a cabo tomas de decisiones por parte de las autoridades competentes con instrumentos legales y criterios científico-técnicos suficientemente establecidos, lo que redunda en la ejecución de Proyectos, Planes y Programas (PPP) con criterios de sostenibilidad y protección del ambiente de igual (o mayor) importancia, que los propios derivados de la aplicación de una tecnología específica para el desarrollo de estos PPP3.

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Posiblemente, de todos los instrumentos de prevención ambiental existentes en la normativa vigente actual, el más conocido por su aplicación sea la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), una herramienta que pretende la incorporación a los proyectos que pueden generar potenciales actividades contaminantes enunciados en los Anexos de sus correspondientes normas4, de contenidos que permitan su integración ambiental cuando se planifican (en algunos casos), a la vez que se ejecutan y después de su puesta en funcionamiento e incluso en fase de clausura, cierre o abandono. En síntesis, la EIA es un procedimiento administrativo regulado por ley, además de un proceso de análisis técnico que incorpora la Participación Pública como soporte para la toma de decisiones5. En un concepto más técnico, podría definirse como «el conjunto de estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto puede causar sobre el medio ambiente»6. Asimismo, la EIA de un proyecto podría considerarse como un proceso de naturaleza jurídico-administrativa que necesariamente debe ser aprobado para la obtención de su auto-rización desde el punto de vista legal.

En consecuencia, es necesario tener en cuenta que se deben considerar dos partes diferenciadas en el procedimiento de EIA. Una primera, que consistiría en la redacción del denominado «Estudio de Impacto Ambiental» (EsIA)7, que conlleva el desarrollo de un docu-

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mento técnico con una determinada metodología específica, y por otra parte, el propio procedimiento jurídico-administrativo que desembocaría en la denegación, autorización o autorización condicionada del proyecto sometido a EIA8.

Como se señalaba anteriormente, la implantación de las EIA en relación con las políticas ambientales, cabe considerarlas como «preventivas», es decir, se pretende conseguir que, al someter proyectos o actividades clasificadas potencialmente contaminantes y, por tanto, con clara incidencia ambiental al proceso de EIA esto implique, entre otras cosas, la previsión de determinados efectos ambientales no deseados, y en consecuencia, la posibilidad de exigir medidas correctoras, protectoras y/o compensatorias de los mismos, así como el correspondiente Programa de Vigilancia Ambiental e incluso, plantear alternativas técnicamente viables al proyecto9.

En otro orden de cosas, hoy día, se asiste frecuentemente a una confrontación entre desarrollo y conservación, conceptos que en determinados ámbitos se plantean inadecuadamente como antagónicos. No obstante, cada vez se impone con más fuerza la necesidad de compatibilizar ambas necesidades. Evidentemente, el desarrollo socioeconómico, conlleva muchas veces una inevitable transformación del medio, y es en función de la gravedad o reversibilidad de estas transformaciones, cuando se puede (y debe) utilizar la EIA como instrumento legal para no autorizar el proyecto, o bien desarrollar variantes o alternativas técnicamente viables al mismo, que eviten

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estos procesos de degradación que en muchos casos pueden ser irreversibles o irrecuperables, incluso con la adopción de medidas de minimización o corrección de impactos.

Por otra parte, es necesario aceptar, especialmente por promotores de actividades clasificadas, e incluso por las administraciones públicas y la sociedad en general, que la consideración de la componente ambiental en los proyectos de desarrollo, conlleva igualmente unos costes económicos, que deben ser previstos y asumidos como otro gasto adicional cualquiera del proceso de análisis financiero de un proyecto. En esta línea y utilizando entre otros elementos las EIA, se podrá superar poco a poco el desfase actual existente entre el desarrollo incontrolado y la conservación del medio ambiente10.

I 2. Marco legal de las Evaluaciones de Impacto Ambiental

Las EIA, comenzaron a desarrollarse a partir de la década de los setenta en Estados Unidos y posteriormente su práctica se extendió a los países europeos. Esta experiencia internacional implicó que la CEE aprobara el 27 de Junio de 1985 la Directiva 85/337/CEE sobre EIA11. Esta norma estableció en qué casos debe efectuarse el estudio de impacto, en función de que pueda tener una «incidencia notable sobre el medio ambiente, en razón de su naturaleza, dimensión o localización». En España la transposición de esta Directiva se hizo inicialmente mediante el Real Decreto Legislativo 1302/198612de 28 de Junio y por su Reglamento que lo desarrolla13.

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Posteriormente con la experiencia acumulada tras doce años de aplicación de esta norma europea, conocida como «Directiva-85,» revisándola y sustituyéndola por la Directiva 97/11/CE14, en el sentido de, especialmente, aumentar el número de actividades/proyectos que deben someterse a una EIA, ya que tanto el Estado Central como muchas Comunidades Autónomas (CCAA), habían sido excesivamente restrictivas al incluir en los listados, las diferentes actividades susceptibles de provocar impactos ambientales notables. La nueva transposición de esta «Directiva-97» reformada, al ordenamiento jurídico español, se hace mediante la Ley 6/200115.

Por otra parte, en el uso de sus competencias en materia ambiental, también las diferentes CCAA han legislado sobre EIA, introduciendo modificaciones respecto a la legislación básica nacional. En general, han sido significativos los incrementos en el tipo y número de actividades que han de ser objeto de evaluación, así como diferenciando distintos tipos de procedimientos, es decir, además de las evaluaciones de impacto, se han distinguido con distinto grado de importancia, las evaluaciones preliminares, informes ambientales, calificación ambiental, etc., clasificados generalmente, en función de la gravedad del impacto ocasionado por los diferentes proyectos. Conforme se va avanzando en el desarrollo de nuevas normas en materia de protección ambiental y en prevención y control de actividades contaminantes, son cada día más las CCAA que integran en un único procedimiento global de prevención ambiental la autorización de actividades clasificadas y la EIA16.

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En lo referente a la normativa de ámbito estatal actual, siete años después de la entrada en vigor de la Ley 6/2001, se promulga el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, que deroga toda normativa estatal anterior, a excepción del RD 1131/1988 y que es la actual norma vigente en materia de EIA en España. Entre las principales novedades introducidas en esta norma, se encuentran la ampliación de la lista de proyectos sujetos a EIA obligatoria (que pasa de los 12 contenidos en el Real Decreto Legislativo 1302/1986 a los más de 100, divididos en 9 Grupos, recogidos en el Anexo I del RDL 1/2008) y el establecimiento de una serie de proyectos, indicados en el Anexo II del actual RDL, que se someterán o no a evaluación de impacto ambiental tras un estudio que debe hacerse caso por caso, en función de unos criterios específicos establecidos en la norma17y siempre que no estén sujetos al procedimiento de EIA de conformidad con la normativa de la...

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