Tratamiento presupuestario del sector público.
| Autor | Alberto Palomar Olmeda, Herminio Losada González |
Más allá de las consideraciones a las que acaba de hacerse referencia lo que nos interesa en estos momentos es plantearnos cómo se produce el tratamiento de los diferentes sectores administrativos a la hora de confeccionar los presupuestos públicos. Dicho examen debe efectuarse al hilo de las regulaciones sustantivas de cada una de dichas figuras.
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Organos constitucionales o de relevancia constitucional
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La Casa de su Majestad El Rey. Su regulación esencial, además del artículo 65.1 de la Constitución, se encuentra en el Real Decreto 434/1988, de 6 de mayo[98], que restructura dicha Casa completando el proceso que en este sentido había comenzado con el Real Decreto 1677/1987, de 30 de diciembre, derogatorios ambos del Real Decreto 310/1979, de 13 de febrero, que había efectuado su primera regulación postconstitucional.
Las normas transcritas configuran la Casa de su Majestad El Rey, como 'un Organismo, que bajo la dependencia directa de S.M., tiene como misión servirle de apoyo a cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones de Jefe de Estado'. Corresponde, según establece el artículo 3º, al Jefe de la Casa 'formular la propuesta de presupuesto'.
Esta consideración nos permite señalar que la Casa de Su Majestad El Rey no goza de autonomía presupuestaria, salvo la capacidad de propuesta en la formulación del proyecto de presupuesto, de forma que en último término, es el Gobierno el que decide sobre el mismo. Dicho de otro modo, la 'lista civil' o presupuesto de la Casa del Rey no significa excepción a los principios constitucionales sobre la elaboración y aprobación de los Presupuestos, pues las competencias del Gobierno para elaborarlo y de las Cortes Geneales para aprobarlo se desenvuelven con toda normalidad. Si acaso, la especialidad existente se refiere a la ejecución del presupuesto, puesto que el artículo 65.1 de la Constitución establece que el Rey 'distribuye libremente' la cantidad global que recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa, lo cual descarta la aplicación del artículo 59 de la Ley General Presupuestaria (no existe una vinculación de créditos). Asimismo, esa ejecución prespuestaria no es objeto de control por parte del Tribunal de Cuentas.
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El Tribunal Constitucional. La regulación del Tribunal Constitucional se efectúa en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, norma que desarrolla el Título IX de la Constitución. En la Ley Orgánica la única referencia, aunque de importancia, al tema prespuestario la encontramos en la Disposición transitoria cuarta de la misma, cuando establece que 'El Gobierno habilitará los créditos necesarios para el funcionamiento del Tribunal Constitucional hasta que éste disponga de presupuesto propio'. Es claro, por tanto, que el modelo de presupuestación de este órgano constitucional es el de dotarle de autonomía en la elaboración y aprobación de su presupuesto, que se integra en el los Presupuestos generales del Estado sin capacidad por parte del Gobierno de alterar o modificar el mismo ni en el momento inicial de su confección y aprobación ni el el posterior de su tramitación parlamentaria. Sin embargo esta perspectiva no es la que se admite por el Ministerio de Economía y Hacienda para quien, salvo las Cortes Generales, 'el resto de los Organos Constitucionales quedan sujetos al régimen ordinario del gasto público, lo cual supone que sus dotaciones de gasto son fijadas por el Gobierno en el Proyecto de Ley de Prespuestos y aprobadas, en su caso, por las Cortes Generales. Estos órganos carentes de autonomía presupuestaria son los siguientes: la Corona, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal de Cuentas'[99].
Esta regulación se completa con lo establecido en el Reglamento de Organización y Personal del Tribunal Constitucional( aprobado por Acuerdo del Pleno de dicho Tribunal de 5 de julio de 1990) y que atribuye al Pleno Gubernativo, cuyas competencias se recogen en el artículo 2º i), la competencia para 'aprobar el Proyecto de presupuesto del Tribunal para su incorporación a los Presupuestos Generales del Estado y proponer o aprobrar, según proceda,las modificaciones que resulte oportuno introducir en dicho presupuesto,siempre que las mismas no correspondan, según la legislación aplicable, al Presidente del Tribunal'. En este mismo orden de cosas corresponde al citado Pleno gubernativo, el establecimiento de las directrices de ejecución del presupuesto, su fiscalización y liquidación. Dichas funciones se completan con las de asesoramiento que corresponden al Interventor al servicio del Tribunal Constitucional, al que se refiere el artículo 39 del Reglamento y al que se atribuyen, asimismo, las funciones de control interno.
La ejecución presupuestaria tampoco es objeto de control por parte del Tribunal de Cuentas.
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Las Cortes Generales. La cuestión aquí es notablemente diferente ya que el modelo parte aquí de la propia Constitución, cuando en su artículo
72.1 establece que 'Las Cámaras establecen sus propios reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos, y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal al Servicio de las Cortes Generales'. Es claro, por tanto, que el modelo es notablemente diferenciado ya que el concepto auto- nomía llega aquí a su máximo significado. Este prespuesto, que incluye el del Defensor del Pueblo, se integra en el del Estado sin posibilidad de modificación del mismo por el Gobierno.
El examen detenido de la cuestión nos lleva a los Reglamentos de ambas Cámaras. Así y por lo que al del Congreso de los Diputados se refiere es necesario referirse en primer término al artículo 31.1 de su Reglamento según el cual corresponde a la Mesa 'elaborar el Proyecto de Prespuesto del Congreso de los diputados, dirigir y controlar su ejecución y presentar ante el Pleno de la Cámara, al final de cada ejercicio, un informe acerca de su cumplimiento'. Estas prescripciones se completan con otras dispersas a lo largo del Reglamento y que se refieren una serie de gastos que deben figurar en los mismos. Dichas prescripciones comprenden desde la referencia a las percepciones de los Diputados (art.8.4), la obligación de abono de las cotizaciones a la Seguridad Social y a las Mutualidades (art.9)[100], o la obligación del congreso de poner a disposición de los Grupos parlamentarios, locales y medios materiales suficientes, incluida una subvención fija y otra variable para hacer frente a sus gastos de funcionamiento. La gestión presupuestaria corresponde a la Secretaría General del Congreso con el auxilio técnico de la Oficina Presupuestaria dependiente de la primera, creada por la Disposición adicional 20º de la Ley 4/1990, de 29 de junio.
Por lo que al Senado hace referencia es necesario indicar que el mecanismo es idéntico al del Congreso de los Diputados, es decir, un precepto de alcance general, en este caso el artículo 56 de su Reglamento que atribuye a la Comisión de Gobierno interior, constituida por los miembros de las Mesa, la función de 'elaborar el presupuesto de gastos del Senado, recoibir y administrar los fondos que perciban del Erario Público, celebrar los contratos necesarios para los diversos servicios y presentar anualmente a la Cámara la correspondiente cuenta para su aprobación'. Además, otros apartados del Reglamento se encuentran referencias a partidas que integran el presupuesto, tales como las que se contienen en los artículos 23.1, referida al derecho a la percepción de la asignación, dietas e indemnizaciones, o la del artículo 24, relativo al pago de los gastos de viajes de los Senadores. Como es lógico el Tribunal de Cuentas no fiscaliza la ejecución presupuestaria de las Cortes Generales.
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El Defensor del Pueblo. Como acaba de indicarse el prespuesto de la institución del Defensor del Pueblo se encuadra en el de las Cortes Generales, dado que, su naturaleza es la de alto comisionado de las mismas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución. Esta prescripción de la incorporación a los presupuestos de las Cortes Generales está, además, expresamente contemplada en el artículo 37 de la Ley Orgánica 3/1981,de 6 abril, del Defensor Pueblo, según el cual 'la dotación económica necesaria para el funcionamiento de la institución constituirá una partida dentro de los presupuestos de las Cortes Generales'. No hay tampoco control del Tribunal de Cuentas sobre la ejecucción presupuestaria.
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El Tribunal de Cuentas. La regulación del Tribunal de Cuentas toma su punto de partida en el artículo 136 de las Constitución que se ocupa de este órgano de relevancia constitucional, si bien dicho artículo no contiene ninguna referencia a su régimen presupuestario, limitandose tan sólo a indicar que 'dependerá directamente de las Cortes Generales' y reconociendo a sus miembros un status de 'independiencia' idéntico al de los jueces.
La cuestión esencial es la de desentrañar la referencia a la 'dependiencia directa' de las Cortes Generales y en concreto si esto significa que le resulte de aplicación el especial régimen de autonomía que anteriormente hemos analizado y que como se ha indicado alcanza a otros órganos que actúan como comisionados o delegados de las cortes Generales. La cuestión se aborda en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de...
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