Transparencia en la era del gobierno abierto. Una mirada desde las publicaciones científicas

AutorEdgar Alejandro Ruvalcaba Gómez/J. Ignacio Criado
Páginas141-164

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1. Introducción

Con el uso de las nuevas tecnologías y la expansión de los medios digitales en los últimos años se ha transformado la forma de hacer gobierno. La reciente aparición de un nuevo paradigma de gestión pública bajo el nombre de gobierno abierto (GA) está planteando una nueva manera de proponer la gobernanza colectiva desde una perspectiva que empodera al ciudadano, así como el uso masivo de las nuevas tecnologías como medio de interacción, potencializando principalmente tres ejes: transparencia, colaboración y participación. Cada uno de estos ejes de GA tiene características propias que ya han sido y siguen siendo replanteadas (Calderón y Lorenzo, 2010; Criado, 2013; Ganapati y Reddick, 2012; Gascó y Jiménez, 2012; Lathrop y Ruma, 2010; Lee y Kwak, 2012; Mc-

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Dermott, 2010; Meijer, Curtin y Hillebrandt, 2012; Oszlak y Kaufman, 2014). Este estudio pretende ofrecer una aproximación a la investigación más reciente sobre transparencia como pilar del GA a través de un análisis de la literatura internacional más destacada publicada en las principales revistas relacionadas con este emergente ámbito de la gestión pública.

La evidencia empírica y la acción gubernamental han mostrado que la transparencia se ha venido consolidando como el pilar más sólido del paradigma de GA. Considerando esta idea de partida, diversos autores han hecho referencia tanto al concepto de transparencia como al de GA vinculándolos en términos de investigación y desglosando sus elementos de conexión en la esfera de gobierno (Criado, 2013; Gascó, 2012; Jaeger y Bertot, 2010; Lee y Kwak, 2012; Mariñez, 2013; Meijer, Curtin y Hillebrandt, 2012; Michener y Bersch, 2013; Sandoval-Almazán, 2011). Sin embargo, la vinculación de los dos conceptos ha sido solamente analizada de manera normativa, por lo que el presente estudio pretende dar otro paso tomando la literatura para analizar cómo se encuentra estructurada la transparencia dentro del GA.

Este trabajo presenta los resultados de una revisión sistemática de la literatura sobre GA más reciente. En concreto, los datos de este trabajo forman parte de una investigación en marcha sobre GA desarrollada por parte de un equipo de investigación dentro de la Universidad Autónoma de Madrid. El estudio se enmarca en una categorización de 136 artículos de las tres revistas científicas donde se han publicado una mayor cantidad de investigaciones sobre GA en los últimos cinco años: Information Polity (IP); Government Information Quarterly (GIQ) y eJournal of eDemocracy and Open Government (JeDEM). Esta categorización tuvo en cuenta una división de los artículos en los tres principales pilares de GA (transparencia, colaboración y participación). Para este análisis se toman únicamente los respectivos al eje de la transparencia y los artículos que consideran más de un pilar junto con la transparencia. Por consiguiente, la evidencia que se ofrece en este capítulo sobre transparencia fue tomada de un total 87 artículos que hacen referencia a este objeto de estudio.

El capítulo se divide de la siguiente manera. En la siguiente sección presentamos un marco teórico en el contexto del GA y la transparencia, donde se abordan algunas aproximaciones a los conceptos e ideas sobre la evolución del tema. En la sección tercera se presenta el marco metodológico y analítico del artículo, en el que se plantean las dimensiones y categorías con las que se desarrolla el estudio, las preguntas de investigación, y el procedimiento de selección de los artículos analizados. La sección cuarta muestra el análisis de los datos, utilizando estadísticos descriptivos que permiten aproximarse al estado del arte de la transparencia dentro del espectro del GA. Finalmente, la sección quinta presenta las conclusiones, donde se plantean perspectivas del desarrollo de la transparencia en la gestión pública, se hace una reflexión acerca de lo que

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pueden llegar a significar los hallazgos, y se propone un panorama de futuras líneas de investigación en torno al GA y la transparencia.

2. Marco teórico del estudio

La transparencia administrativa es un tema clásico de la gestión pública, si bien ha vuelto a despertar el interés de los gobiernos y académicos de medio mundo durante los últimos años. En particular, este trabajo se adentra en el GA, a partir del reciente impulso ejercido por la publicación del «Memorandum on Transparency and Open Government», presentado por el presidente Obama en el año 2009 en los Estados Unidos de América (EUA). Dentro del mismo, ya se mencionaban expresamente tres ejes temáticos (transparencia, participación y colaboración) como parte de una estrategia de GA. A partir de entonces, estos conceptos ya han sido referentes de varios estudios de autores que han planteado evidencias y reflexiones relacionadas con los tres pilares del GA en diferentes contextos geográficos (Criado, 2013; Gascó 2012, Lathrop y Ruma, 2010; Lee y Kwak, 2012; Meijer, Curtin y Hillebrandt, 2012). Lo anterior ha puesto de manifiesto la rápida difusión del concepto GA a partir de 2009, si bien tampoco es un concepto nuevo, ya que fue inicialmente planteado en artículos como el de Parks (1957) y otros.

Recientemente, se ha vuelto a abrir un debate conceptual en relación con el GA. Dentro del debate normativo en marcha, una de las cuestiones clave es el propio alcance del término y las implicaciones en una sociedad digital cada vez más acostumbrada a la transparencia y colaboración ciudadana con las organizaciones públicas, muy diferente a la que fue origen del término. De entrada, el GA se puede entender a partir de rebasar los límites convencionales de la actividad de gobierno, es decir, Meijer, Curtin y Hillebrandt, (2012: 11) sugieren que «open government is not only about openness in informational terms but also about in interactive terms». Lo anterior se puede entender como la acción recíproca del gobierno y la ciudadanía, es decir, una relación cada vez más bidireccional en la gestión pública, lo que es un buen punto de partida para en-tender una parte sustantiva del concepto.

Dentro del término GA, la transparencia juega un papel desacatado, que se ve consolidado de manera progresiva en la literatura y en las prácticas institucionales de los gobiernos. El concepto de transparencia encuentra ciertas bases convergentes con la apertura gubernamental, es decir, la vinculación práctica de los términos permite observar la información materializada por las distintas formas estructuradas de transparencia, rendición de cuentas y apertura de datos. Esto resulta de interés para aseverar la interconexión latente de la transparencia y la apertura de un gobierno.

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En el ámbito de la transparencia administrativa tampoco encontramos unanimidad conceptual. Por un lado, encontramos definiciones como la de Villeneuve (2014) que da un valor fundamental al hecho de facilitar el acceso a la acción de escrutinio público, y se refiere a la transparencia como un concepto que parte del camino de los asuntos públicos en forma abierta, esto es, someter los datos e información gubernamental a la indagación del público en su gene-ralidad. El mismo autor sostiene que para hacer activa esta transparencia los elementos instrumentales básicos para sustentarla son el acceso a la información y las leyes normativas que la configuran. En consecuencia, configura un concepto sobre la «transparencia de la transparencia» como la comunicación productiva, abierta y sin obstáculos para impulsar y llegar a la transparencia, lo que se encuentra asociado con los derechos y las obligaciones de las administraciones públicas y los ciudadanos. Adicionalmente, aspectos como el acceso a la información y rendición de cuentas son la base para entender la transparencia. Florini (2007) comenta que la información transparente define la condición en que los ciudadanos tienen acceso a los datos y documentos que muestran las acciones y la toma de decisiones de los actores gubernamentales.

De la misma manera que el GA, el impulso reciente a la transparencia administrativa se encuentra íntimamente relacionado con las renovadas oportunidades que ofrecen las nuevas tecnologías sociales. El camino hacia la transparencia se ha acelerado recientemente como consecuencia de la existencia de una nueva generación de tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que son cada vez más usadas para soportar modelos de gobierno electrónico e iniciativas de GA, e incrementan con ello la difusión de la información y, en consecuencia, promueven que la propia transparencia de la información pública ya no sea una opción, sino una exigencia (Bertot, Jaeger y Grimes, 2010; Criado, Sandoval-Almazán y Gil-García, 2013). También se considera que la transparencia es un detonante para legitimar los gobiernos (SandovalAlmazán, 2011), e incluso se ha convertido en una demanda social para la gestión de los asuntos públicos. Otros autores contemplan la idea de legitimidad gubernamental vinculada a la transparencia, y señalan que la legitimidad refuerza la confianza de una sociedad en el gobierno (Hood, 2011; Jaeger y Bertot, 2010).

Es una realidad que las TIC han aumentado el alcance...

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