Las infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Aproximación al ordenamiento jurídico autonómico
| Autor | Alejandro Herrero Prieto |
| Cargo | Letrado de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Castilla y León |
| Páginas | 1-23 |
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Las nuevas exigencias sociales han venido ejerciendo, en los últimos tiempos, una excesiva presión sobre el vigente régimen constitucional y el ordenamiento jurídico español en su conjunto, para procurar un acrecentamiento de la regulación sobre el modo de actuar de los servidores públicos en general y particularmente los denominados Altos Cargos de las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones públicas de acuerdo con el referido bloque de legalidad, de modo que puedan establecerse garantías de su actuación transparente, eficaz, independiente e imparcial, sin menoscabo de sus deberes públicos.
Se ha llegado a un punto en que las normas imperativas de gestión de los procedimientos, fundamentalmente de ejecución del gasto público, y sus inevi-tables consecuencias desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial, ya no sirven, solas y aisladas sin un necesario remarcado de compromisos éticos y de conducta por parte de estos actores de la gestión de los presupuestos públicos.
Ejemplo de lo anterior es el denominado «Código de Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos cargos de la Administración General del Estado», aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de febrero de 2005 y publicado mediante Orden APU/516/2005 de 3 de marzo en el BOE núm. 56 de 7 de marzo de 2005.
De ahí al establecimiento de normas positivas que recojan estas conductas, a través de la regulación de un régimen de infracciones y sanciones, no queda sino un paso, que fue dado por esta denominada Ley de Trasparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, sin olvidar los precedentes de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación de los Conflictos de Intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, así como el citado Código de Buen Gobierno, que más tarde también resultó precedente de otros a nivel autonómico, ejemplo de los cuales resulta, por reciente, el Código del Buen Gobierno de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Comunidad Autónoma de Cantabria, aprobado mediante Acuerdo de 17 de octubre de 2013.
El propio Consejo de Estado, en su Dictamen de 19 de julio de 2012, en relación con el Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información
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Pública y Buen Gobierno, no vino a cuestionar el hecho de que las normas jurídicas impusieran pautas de comportamiento inspiradas en valores y principios metajurídicos aceptados comúnmente como válidos y deseables por el conjunto de los ciudadanos. Así, «en todo ordenamiento jurídico existen determinados elementos axiológicos que impregnan el contenido de muchas de sus normas, algo que es especialmente patente en el ámbito del derecho punitivo». Para llegar a concluir, no obstante, que esta traslación a la norma de «preceptos morales» incoercibles puede resultar, en determinados casos, problemática, resultando, la coacción, el principal instrumento para forzar al cumplimiento de las leyes, cuando es la persuasión y no aquella la que ha de conducir a la observancia de normas morales o éticas.
Así parece proclamarlo la propia Exposición de Motivos de la Ley cuando menciona el avance que esta supone, al determinar que principios meramente programáticos y sin fuerza jurídica se incorporen a una norma con rango de Ley y pasen a informar la interpretación y aplicación de un régimen sancionador al que se encuentran sujetos los responsables públicos, independientemente del Gobierno del que formen parte o de la Administración en la que presten servicios.
La Ley 19/2013, de 27 de abril, por su parte, proclama un triple alcance de sus preceptos. En primer lugar, incrementa y refuerza la transparencia en la actividad pública; en segundo lugar, reconoce y garantiza el acceso a la información, y por último establece lo que denomina «las obligaciones de buen gobierno» que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento.
Esto tiene su específica traslación a lo que dispone el artículo 1 de la propia Ley cuando señala, como objeto de esta, ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.
El establecimiento de obligaciones denominadas de buen gobierno en la Ley resulta lejano a la realidad si, como ha entendido el Tribunal Constitucional, el principio de tipicidad del ejercicio de la potestad sancionadora consiste en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y la eventual sanción, porque la norma establezca, con el sufi-
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ciente grado de certeza, las conductas que constituyen la infracción y el tipo y grado de sanción del que pueda hacerse merecedor quien la cometa1.
Esta afirmación del artículo 1 de la Ley queda matizada a su vez en la citada Exposición de Motivos cuando sostiene que el Título II otorga rango de Ley a los principios éticos y de actuación que deben regir la labor de los miembros del gobierno y altos cargos y asimilados de la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. Igualmente, se clarifica y refuerza el régimen sancionador que les resulta de aplicación, en consonancia con la responsabilidad a la que están sujetos. Por lo tanto en ningún otro momento se habla de obligaciones de buen gobierno y, desde luego, puede considerarse la ausencia en la Ley de obligaciones específicas de buen gobierno más allá del cumplimiento de cuanto dispone la Constitución Española y el resto del ordenamiento jurídico, promoviendo el respeto de los derechos fundamentales y las libertades públicas.
Por el contrario, el artículo 26 de la Ley determina una serie de principios generales y de actuación que habrán de informar la interpretación y aplicación del régimen sancionador en la materia.
Esta cuestión no resulta en modo alguno baladí, toda vez que la Disposición Final novena de la propia Ley, después de determinar que las disposiciones del Título II entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, afirma que los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales dispondrán de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en esta Ley.
Por lo tanto, descartada la existencia de obligaciones específicas de buen gobierno en el articulado de este Título II de la Ley, las únicas que pueden justificar, en este caso, la utilización del plazo de dos años previsto en la disposición final novena de la Ley pudieran ser las que resulten de las consecuencias de la comisión de actuaciones infractoras, es decir la existencia y tramitación de un procedimiento sancionador, iniciado, instruido y resuelto por órgano competente.
Sentado todo lo anterior, y acotado nuestro estudio a las actuaciones infractoras en materia de gestión económico-presupuestaria, se hace necesario, por tanto, delimitar aquella «lex previa» que nos permita identificar las específicas obligaciones establecidas por el ordenamiento jurídico aplicable al ámbito autonómico, cuya conculcación va a provocar que tal actuación quede enmarcada como conducta infractora a la luz de la tipificación realizada por el artículo 28 del texto legal.
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Dos grupos generales podemos hacer en orden a delimitar este contenido obligacional que, más tarde, en supuestos de incumplimiento, va a constituir la conducta infractora:
En primer lugar aquellas obligaciones nacidas de la aplicación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y, por lo tanto, directamente aplicable a las Comunidades Autónomas:
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El artículo 12.5 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, obliga, en aplicación de la regla de gasto prevista, a destinar íntegramente a la reducción de la deuda pública los ingresos obtenidos por encima de lo previsto. El incumplimiento de esta obligación constituye infracción de la letra f) del artículo 28 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
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Por su parte, entendiendo por superávit la capacidad de financiación según el sistema europeo de cuentas, el artículo 32 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, obliga a destinar este, en el caso de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, a reducir el nivel de endeudamiento neto, siempre con el límite del volumen de endeudamiento si éste fuera inferior al importe del superávit a destinar a la reducción de deuda. A su vez, la propia Ley Orgánica contempla especialidades en la aplicación de este superávit para el ejercicio 2014 y las Corporaciones Locales en la Disposición Adicional sexta. Estas obligaciones incumplidas constituyen una conducta infractora tipificada en la letra f) del artículo 28 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
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El artículo 13 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, después de determinar los límites de la deuda pública, prohíbe superar estos límites salvo por las circunstancias y en los términos previstos en su artículo 11.3 (catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria), y determina en su apartado 4 la necesidad de que el Estado o las Comunidades Autónomas hayan de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. El incumplimiento de estas obligaciones en los términos a su vez previstos en la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas o en el Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales determina una conducta infractora prevista en la letra g) del artículo 28 de la Ley 19/2013, de 9 de...
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