La transparencia y el acceso a la información pública en el ámbito de la Comunidad de Madrid
| Autor | Marazuela Bermejo, Almudena |
| Páginas | 369-419 |
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En España la necesidad de que las Administraciones abran puertas y ventanas y rindan cuentas de su gestión ha sido una demanda reciente y creciente de los ciudadanos y grupos sociales, acelerada por una coyuntura favorable que ha encontrado en el control administrativo un ariete contra los excesos y corruptelas cometidos en el período de bonanza económica 1.
La transparencia y el acceso a la información pública en manos de los poderes públicos han pasado de figurar en los textos legislativos como meros principios reconocidos en los Preámbulos o exposiciones de las diversas leyes a incluirse tras la entrada en vigor de la Ley estatal, como deber de los poderes públicos y derecho de los ciudadanos. La sociedad de la información, el desarrollo de las tecnologías informáticas y audiovisuales, la estandarización de ficheros y el fácil acceso y almacenamiento de los mismos por parte de los poderes públicos y los ciudadanos, así como la existencia de herramientas capaces de reproducir y de analizar en detalle los datos, abre, sin duda, unas posibilidades en el acceso a la información y un cambio en la metodología de trabajo de los poderes públicos y
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de sus relaciones con los ciudadanos y las empresas, que se encuentran todavía en una fase embrionaria y muy lejos en todo su alcance de lo que actualmente somos capaces de vislumbrar. El open government o "gobierno abierto", los datos abiertos, el big data, la aparición de buscadores inteligentes y relacionales, las aplicaciones de business intelligence y las garantías de seguridad de la información aplicados al ámbito público deben emplearse junto a las herramientas tecnológicas participativas para alcanzar una nueva fase en los sistemas democráticos, que ha de quedar construida sobre cinco pilares básicos: conocimiento, participación, control, eficiencia y eficacia.
Por otra parte y sin perjuicio de lo reseñado, la transparencia y el acceso a la información pública no son deberes o derechos subjetivos absolutos, pues en ocasiones chocan con la existencia de los intereses generales y también de los de otros particulares que deben quedar protegidos; por lo que aquéllos deben ceder en estos casos. Se abre la difícil labor del operador jurídico de interpretar los numerosos conceptos indeterminados que figuran en la Ley y la situación dinámica que presentan los intereses generales con una nueva mentalidad, y ponderar casuísticamente los intereses en liza a fin de no constreñir y estrangular los derechos de los ciudadanos y la propia transparencia pública.
Nuestra Constitución, aprobada antes de que en el ámbito europeo se comenzase a fomentar y favorecer la transparencia y el acceso a la información, nada expone sobre estas materias, aunque ya concebía la necesidad de publicidad en la actuación de los poderes públicos, enraizada, a juicio de ALONSO TIMÓN, "en los valores y principios del Estado Democrático y de Derecho proclamados en el art. 1.1 sobre los que se sustenta la propia legitimidad del ejercicio del poder" 2, y de los que son expresiones más concretas los artículos 9.2, 9.3, 24.2, 51.2, 80, 91, 105, 109 ó 120 (en buena parte citados por la Proposición de Ley originaria presentada en el Congreso de los Diputados en 2011) o (según el propio ALONSO enumera) de los artículos 1, 6, 7, 9, 18, 20.3, 54, 66.2, 92.1, 105, 106.1, 109, 110, 111, 120, 129.1, 136, 151.2.5º, 153, 164 y 168 3. Con respecto al buen gobierno, tampoco a nuestra Constitución le son ajenos algunos de los principios relacionados de manera estrecha con este concepto, como los de legalidad, eficacia o eficiencia, predicados de forma dispersa en su articulado para diversos sectores (cfr. los arts. 9.3, 10.1, 31.2, 98.3, 98.4, 103.1 y 3, 128.1 ó 135).
En la década de los noventa casi todos los países europeos habían regulado la transparencia y el acceso a la información pública con leyes específicas (verdad es que no todas fueron efectivas ni eficaces respecto a los objetivos proclamados); mientras, el ordenamiento español seguía sin contar con ella, y así se mantuvo aún durante un largo tiempo, quedando al margen de esta corriente favorable
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a legislar la transparencia 4, el acceso a la información, el buen gobierno y el gobierno abierto. Como destaca ALONSO TIMÓN 5, a finales de 2012 sólo España, Luxemburgo, Malta y Chipre carecían de una ley específica y genérica en materia de transparencia.
Hasta el año 2013, la exigua producción normativa en materia de transparencia y publicidad en España se debía a la incorporación automática, por vía de los artículos 10.2 y 96.1 de la Constitución, de los textos internacionales 6 y del Derecho Europeo 7 o a la trasposición del Comunitario 8; en tanto a nivel interno
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no había pasado de ser sectorial, sobre todo, en el ámbito del medio ambiente 9 y anecdótica para el resto del ordenamiento (exceptuamos algunos Estatutos de Autonomía reformados a partir de 2005 10, las leyes 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de información del sector público; la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y la Seguridad Social y algunas leyes de transparencia estatales sectoriales 11 y autonómicas de carácter sectorial o especiales que fueron aprobadas en la Comunidad Foral de Navarra o en las Islas Baleares).
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La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno ha puesto fin a esa carencia legislativa. Esta Ley, dictada al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.1ª.a), 149.1.13.ª.a) y 149.1.18.ª.a) de la Constitución Española, se aprueba como norma de carácter parcialmente básico; naturaleza de la que se exceptúan explícitamente (ex Disposición Final octava):
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El segundo párrafo del apartado 2 del artículo 6 (relativo a la competencia de la evaluación del cumplimiento de estos planes y programas por parte de las inspecciones generales de servicios).
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El artículo 9 (sobre control de la transparencia por parte del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno).
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Los apartados 1 y 2 del artículo 10 (correspondientes al Portal de Transparencia del Estado).
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El artículo 11 (relativo a los Principios técnicos del Portal de Transparencia del Estado).
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El apartado 2 del artículo 21 (en materia de las funciones especializadas de las unidades de información en la Administración General del Estado).
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El apartado 1 del artículo 25 (relativo a la especificación de los cargos de la Administración General del Estado a los que se aplican las disposiciones del buen gobierno).
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El Título III (sobre el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno) 12.
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La Disposición Adicional segunda (en materia de revisión y simplificación normativa del ordenamiento jurídico por parte de la Administración General del Estado).
A nivel interno, la Ley de Transparencia ha supuesto una revolución en el ámbito de los sujetos enunciados en el artículo 2, y ha provocado un cambio generalizado en los procesos y procedimientos internos de las Administraciones, en muchos casos sumando una carga adicional de competencias y trabajo que se ha visto sostenida con un desigual acompañamiento del capítulo de medios materiales, técnicos y humanos. En Administraciones e Instituciones pequeñas, los mismos medios han tenido que salvar los nuevos deberes y obligaciones legales, amén de otros sumados adicionalmente por unos índices que Transparencia Internacional ha logrado imponer bianualmente en forma de encuestas 13 por la
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repercusión que la difusión de sus resultados en los medios de comunicación nacionales logró en 2014.
Medios y encuestas aparte, el título con que se ha rubricado la Ley estatal acoge tres aspectos: los dos primeros, correspondientes a la información pública que obra en poder de las Administraciones públicas, entidades y otros sujetos enumerados en el artículo 2 de la Ley de Transparencia y cuya agrupación tiene plena lógica, por cuanto: por un lado, la transparencia contempla la necesidad de publicidad activa o de oficio por parte de los poderes públicos; en tanto que, por otro, el acceso a la información pública considera el acceso activo por parte de los ciudadanos permaneciendo la Administración en una inversa posición pasiva en la que, salvo de forma motivada, está obligada a entregar o facilitar los datos e información requeridos; y, el tercero de los aspectos, al buen gobierno, con el que se pretende "favorecer que los ciudadanos cuenten con servidores públicos que ajusten sus actuaciones a principios éticos y de conducta cuya observancia es inexcusable y que aseguren la objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez y de la igualdad entre hombres y mujeres." 14.
La Ley tampoco en su...
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