Transmisión de concesión sobre dominio público marítimoterrestre

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Consulta sobre la aplicación del artícu lo 70 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas en relación con la transmisión de concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre. En el informe se examina la aplicabilidad de la regla que prohíbe las transmisiones intervivos, y, especialmente, de concesiones que sirven de soporte a la prestación de un servicio público y las modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles (escisión total, escisión parcial, fusión). Se analiza también el régimen jurídico de la transmisión mortis causa, especialmente de las concesiones otorgadas a personas cuyo régimeneconómico-matrimonial es el de la sociedad legal de gananciales 1

La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado su consulta sobre diversas cuestiones que suscita el artícu
lo 70 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas concerniente a la transmisión de concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre. En relación con dicha consulta, este Centro Directivo tiene el honor de informar cuanto sigue:
I. Se recaba, en primer lugar, el parecer de este Centro Directivo sobre «la necesidad de la tramitación de la revisión expresa de la cláusula del título que permite la transmisión inter vivos, o si, por el contrario, debe aplicarse a toda transmisión realizada con posterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley la prohibición del artícu lo 70, apartado segundo, entendiendo que sí serían admisibles las trasferencias inter vivos producidas con anterioridad a esta fecha, en cualquier caso, salvo prohibición expresa del título concesional».

El artícu lo 70.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) dispone lo siguiente:

Las concesiones no serán transmisibles por actos inter vivos En caso de fallecimiento del concesionario sus causahabientes, a título de herencia o legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquél en el

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plazo de un año. Transcurrido dicho plazo, sin manifestación expresa a la Administración concedente, se entenderá que renuncian a la concesión.

[…]

Por su parte, la disposición transitoria quinta.2 de la LC dispone: «Asimismo en el plazo de dos años y previamente a la inscripción, en su caso, en el correspondiente Registro, la Administración del Estado revisará las características y el cumplimiento de las condiciones de las reservas, adscripciones y concesiones vigentes a la promulgación de esta Ley. Las concesiones podrán ser revocadas, total o parcialmente, además de por las causas previstas en el título correspondiente, cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la presente Ley. La indemnización se determinará, en su caso, por aplicación de lo previsto en las cláusulas de la concesión o, en su defecto, en la legislación en cuya virtud se otorgó aquélla.»

Este último precepto queda completado con lo establecido en la disposición transitoria decimocuarta del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas (RC) que, tras reproducir literalmente en su apartado 2 la disposición transitoria quinta de la LC, preceptúa lo siguiente:

[…]
3. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior.


4. En los demás casos, la revisión de las cláusulas concesionales requerirá la tramitación de un expediente con audiencia al interesado y oferta de condiciones revisadas adaptadas a los criterios de la Ley de Costas y de este Reglamento, formulada por el Ministerio de Medio Ambiente. Si el concesionario no acepta las nuevas condiciones, se procederá a la revocación total o parcial de la concesión, tramitándose en pieza separada el correspondiente expediente indemnizatorio».

Siendo los preceptos aplicables al caso los indicados, la cuestión que propiamente se suscita es doble:
1. Si la circunstancia de que en el título concesional, otorgado con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, se prevea la transmisibilidad por actos inter vivos de la concesión enerva o excluye la aplicación de la regla de intransmisibilidad por actos inter vivos de las concesiones sobre

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el dominio público marítimo-terrestre que establece el artícu lo 70. apartado 2, inciso inicial, de la LC.

  1. Si es necesaria la tramitación de un expediente de revisión de la cláusula del título concesional –otorgado con anterioridad a la entrada en vigor de la LC– que permite la transmisión de la concesión actos inter vivos para poder aplicar la regla de intransmisibilidad de las citadas concesiones por actos inter vivos que establece el artícu
    lo 70. Apartado 2, inciso inicial, de la LC.

    Procede, pues, examinar separadamente ambas cuestiones.

  2. Posible inaplicación de la regla de la intransmisibilidad, por actos inter vivos, de las concesiones por la circunstancia de que en el título concesional, otorgado con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, se prevea la transmisibilidad inter vivos de la concesión.

    El hecho de que en el título concesional, otorgado con anterioridad a la LC, se prevea la transmisibilidad inter vivos de la concesión, no excluye o enerva por sí solo, desde la perspectiva del principio general de irretroactividad de las leyes, la aplicación de la regla de la intransmisibilidad inter vivos de las concesiones tras la entrada en vigor de la LC tal y como seguidamente se expone.

    A juicio de este Centro Directivo, no puede invocarse el principio de irretroactividad para entender que no es posible la aplicación de la regla de la intransmisibilidad inter vivos de las concesiones tras la entrada en vigor de la LC, ya que la aplicación de esta regla del artícu
    lo 70, apartado 2, inciso inicial, de dicho texto legal tras la entrada en vigor de del mismo no supone aplicación retroactiva de la nueva norma, tal y como seguidamente se explica.

    La sentencia del Tribunal Constitucional núm. 108/1986, de 29 de julio, declara, en relación con el principio de irretroactividad, lo siguiente:

    … según la doctrina de este Tribunal, la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico (STC 27/1981, de 20 de julio; STC 6/1983, de 4 de febrero, entre otras). De aquí la prudencia que esa doctrina ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del artícu lo 9.3 de la Constitución, cuando incide sobre “relaciones consagradas” y afecta “a situaciones agotadas” (Sentencia 27/1981 cit.); y una reciente Sentencia (núm. 42/1986, de 10 de abril), afirma que “lo que se prohíbe en el artícu lo 9.3 es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad.

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    Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2000 (Ar 5421) declara lo siguiente:

    De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional que arranca de la Sentencia 6/1986, de 4 de febrero, y se recoge en la jurisprudencia de esta Sala (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de junio de 1994, 22 de junio de 1994, 5 de febrero de 1996 y 15 de octubre de 1997), ha de distinguirse entre una retroactividad de grado máximo –cuando se aplica la nueva norma a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y a todos sus efectos consagrados no–, una retroactividad de grado medio –cuando la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o agotados– y una retroactividad de grado mínimo –cuando la nueva norma sólo tiene efectos para el futuro aunque la relación o situación básica haya surgido conforme a la anterior–. Esta retroactividad de carácter mínimo es excluida por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo de la retroactividad en sentido propio, ya que la norma afecta a situaciones o relaciones jurídicas actuales no concluidas (sentencias del Tribunal Constitucional 42/1986, 99/1986, 227/1988, 210/1990 y 182/1997, entre otras, y sentencias del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1995, 15 de abril de 1997 y 17 de mayo de 1999, entre otras muchas).

    Pues bien, partiendo de la anterior doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, el supuesto que se examina se subsume en la retroactividad de grado mínimo, excluida, por tanto, del campo de la retroactividad en sentido propio, dado que la aplicación del artículo 70, apartado 2, inciso inicial, de la LC que aquí se considera es a partir de la entrada en vigor de este texto legal, es decir, para el tiempo posterior (futuro) a dicha entrada en vigor y no a situaciones agotadas.

    Si, por las razones que acaban de indicarse, no puede invocarse el principio de irretroactividad para entender que no es posible la aplicación de la regla de la intransmisibilidad inter vivos de las concesiones tras la entrada en vigor de la LC, tampoco puede invocarse con éxito la configuración de la situación jurídica a que da lugar la concesión como una situación jurídica subjetiva que, como regla general, se rige por la norma jurídica a cuyo amparo se otorgó la concesión tal y como seguidamente se expone.

    Como este Centro Directivo ha indicado en...

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