La transición previa en la energía: de los monopolios públicos a los mercados

AutorLucía López de Castro
Páginas57-88
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CAPÍTULO 1
LA TRANSICIÓN PREVIA EN LA ENERGÍA: DE LOS
MONOPOLIOS PÚBLICOS A LOS MERCADOS
Lucía López de Castro García-Morato
Prof. Contratada Doctora de Derecho Administrativo,
acreditada a Titular
Universidad Autónoma de Madrid
1. Introducción. 2. El modelo tradicional monopólico de regulación de los sectores ener-
géticos. 2.1. Características del sector eléctrico en los años noventa y la necesidad de
regulación. 2.2. El modelo de regulación eléctrica tradicional monopólico y sus etapas
(1944-1994). 3. El nuevo modelo de regulación para la competencia en el sector eléctri-
co: la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico. 3.1. Razones del cambio de modelo. En particu-
lar, la Directiva 1996/92/CE, para la creación del mercado interior de electricidad. 3.2. El
modelo de regulación para la competencia en la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico: despu-
blicatio, nuevo sentido de la regulación y la transición. 3.3. Elementos principales para la
creación de mercados de energía eléctrica en la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico. 4. La
evolución de la regulación de la energía eléctrica. La construcción progresiva del merca-
do europeo de la energía y la Ley 24/2013. 4.1. El fortalecimiento del mercado interior
de la energía, en el contexto de la política energética europea. 4.2. Algunas características
de la evolución de la regulación del sector eléctrico durante la vigencia de la Ley 54/1997.
4.3. El objetivo de sostenibilidad financiera y el mantenimiento del modelo de regulación
para la competencia, en la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico. 5. Breve consideración de
las competencias de los entes locales en temas energéticos. 6. Referencias bibliográficas
y documentales.
1. INTRODUCCIÓN
El reto planteado por la transición energética y recogido en la «Hoja de Ruta
de la Energía para 2050» requiere analizar el punto de partida que, a su vez, es
el resultado de un proceso de dos décadas de evolución de la regulación de
energía eléctrica en España. Con la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (LSE
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Políticas locales de clima y energía: teoría y práctica
1997) se implantó el cambio del modelo de regulación energética1, desde el
modelo tradicional monopólico integrado hacia un modelo liberalizado, de re-
gulación para la competencia2, para incorporar las exigencias del incipiente
mercado interior de la energía con la Directiva 1996/92/CE. Los avances en la
liberalización a nivel europeo a través del segundo y tercer paquete del merca-
do interior de la energía, junto con otros factores (sostenibilidad financiera,
tecnológicos, eficiencia energética, entre otros), se han traducido en numerosas
modificaciones legislativas, hasta la Ley 24/2013, de 27 de noviembre, del Sec-
tor Eléctrico (LSE 2013), punto de partida de la actual transición energética.
Junto al análisis del cambio de modelo de la regulación energética, realizado en
1997, y su evolución, se ofrece una breve consideración sobre las competencias
de los entes locales en relación con la energía.
2. EL MODELO TRADICIONAL MONOPÓLICO DE REGULACIÓN
DE LOS SECTORES ENERGÉTICOS
2.1. Características del sector eléctrico en los años noventa y la necesidad
de regulación
Como punto de partida, conviene recordar las características económicas,
técnicas y sociales del sector eléctrico, que han exigido desde hace décadas su
sometimiento a regulación3. En la década de los noventa, cuando se plantea la
transición del modelo regulatorio, desde el monopolio a los mercados energéti-
cos, cabe recordar en primer lugar que la actividad de suministro eléctrico exige
su desarrollo en fases sucesivas (generación, transporte, distribución y suminis-
tro), y en algunas de estas fases existen elementos de monopolio natural (en
redes de transporte y distribución). La solución tradicional fue su explotación
por una empresa integrada verticalmente, que asumía la obligación de invertir
y de suministrar la electricidad, con derechos exclusivos de suministro sobre
una zona. Por otra parte, el suministro de electricidad constituye un servicio
esencial para el funcionamiento de la sociedad y para el ciudadano, lo que tra-
dicionalmente ha dado lugar a la declaración de servicio público de la actividad
(en España, desde el Decreto de 19 de abril de 1924) y a una regulación típica
1
Sobre ello, in extenso, Ariño y López de Castro (1998) y Ariño y López de Castro (1999a). Asi-
mismo, entre otros, De la Cruz (1999), Muñoz Machado (1998), Hernández (2005), Becker et al.
(2009), Muñoz et al. (2009). Sobre el cambio de modelo de regulación del gas, en paralelo a la electri-
cidad, entre otros, Del Guayo (2010).
2
Sobre el nuevo modelo de regulación para la competencia, véanse Ariño (1999cb 549 y ss.) y
López de Castro y Ariño (2003). La bibliografía actual sobre sectores regulados es amplísima, entre
otros Caballero (2003), Santamaría Pastor (2011) y Muñoz Machado et. al (2009), y en particular, vol.
I., Fundamentos e instituciones de la regulación.
3 Ariño y López de Castro (1999a: 605).
La transición previa en la Energía: de los monopolios públicos a los mercados
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de servicio público, con la imposición a las empresas de su prestación con con-
tinuidad, bajo un régimen de tarifas reguladas y una retribución basada en cos-
tes4. Adicionalmente, se trata de un sector estratégico para la economía, carac-
terizado por la integración entre los subsectores energéticos. Es necesario
coordinar las decisiones de inversión y en transporte de energía eléctrica. Por
ello, y por el carácter cerrado del sector, tradicionalmente se ha sometido a
técnicas de planificación conjunta de carácter vinculante para los agentes en el
denominado Plan Energético Nacional, en el que se han asumido objetivos di-
versos de política energética. Por último, el sector se caracteriza por sus activi-
dades intensivas en capital y de gran complejidad técnica, con barreras de en-
trada y coordinación técnica en la operación. Esto ha dado lugar a la regulación
para mantener la seguridad de la red y del servicio. La electricidad no es alma-
cenable y la demanda varía en cada instante, por lo que en todo momento la
oferta debe igualarse a la demanda, manteniendo los parámetros de seguridad
de la red. En España, esto dio lugar a diversos mecanismos de explotación con-
junta de todas las instalaciones de generación y transporte desde 1944 que cul-
minaron en la Ley de Explotación Unificada de 1984.
2.2. El modelo de regulación eléctrica tradicional monopólico y sus
etapas (1944-1994)
Dadas estas características durante años, se adoptó en el sector eléctrico el
modelo de regulación tradicional: un modelo cerrado, con derechos de exclusi-
va, con una regulación exhaustiva, con integración vertical de actividades; y
presidido por los principios de planificación conjunta vinculante, explotación
centralizada y remuneración con base en costes. En el caso de la electricidad en
España, excepcionalmente, frente a lo que era modelo común en Europa, existía
una pluralidad de empresas privadas (junto a otras públicas, como Endesa) so-
bre la que se impuso el modelo regulado, con sucesivas modalidades5. En pri-
mer lugar, la explotación conjunta se articuló a través de la coordinación em-
presarial: con la creación de UNESA en 1944, que integra a las grandes
empresas del sector, se coordinaban los sistemas regionales existentes en cada
una de las «zonas eléctricas» del territorio español, y posteriormente, con la
creación del Centro de Control Eléctrico y ASELECTRICA, con un delegado
del Gobierno en 1980, se acentúa la intervención administrativa. En segundo
lugar, la Ley 49/1984 de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional
nacionaliza la red de transporte y declara la explotación unificada del sistema
como servicio público, para lograr su optimización, a gestionar por Red Eléc-
trica de España, sociedad anónima de mayoría pública, creada en 1985. El fun-
4 Sobre el régimen jurídico tradicional del suministro de electricidad y su evolución, véanse,
entre otros, Ariño y López de Castro (1998:77 y ss.) y Trillo-Figueroa y López-Jurado (1996: 39 y ss.).
5 Véase in extenso, entre otros, Ariño y López de Castro (1998: 85 y ss.).

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