Transformaciones en la gestión pública, condicionantes históricos y tradición administrativa: aportes de la investigación sobre el caso español al debate internacional y la literatura comparada
| Autor | Alberto Núñez Sabarís |
| Páginas | 51-72 |
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Durante las últimas décadas en los gobiernos de todo el mundo se ha producido lo que algunos autores denominan «era de las reformas administrativas» (Cassesse, 2003). Se ha venido hablando indistintamente, aunque con matices diferentes, de «reforma», «reinvención», «modernización» o «transformación» de los gobiernos y de la gestión pública; ocupando un lugar importante tanto en relación al discurso como a los cambios efectivos en las últimas tres décadas en todos los países (Dussauge, 2009; Pollitt y Bouckaert, 2011).
En los últimos años, en un intento por superar los desafíos que se presentan al «viejo» modelo burocrático administrativo weberiano aparecen nuevos paradigmas y tendencias de reforma de la gestión pública. Desde finales de los años setenta, a raíz de las crisis fiscales, económicas y políticas se viene dando un proceso evolutivo de los modelos de gestión y organización pública que se traduce en un conjunto de reformas en diferentes países. Independientemente de las corrientes de pensamiento, hay un consenso respecto de la necesidad de organizarse de forma diferente para enfrentar desafíos diferentes, pasando de la visión tradicional administrativa burocrática hacia nuevos modelos más flexibles y con capacidad de adaptación a nuevas demandas.
Fue a principios de los años noventa cuando un nuevo paradigma se conceptualizó como tal: la nueva gestión pública. Según Hood (1991), diversos gobiernos comenzaron en esos años previos a implantar reformas caracterizadas por la transferencia de prácticas gerenciales del sector privado al sector público, el uso de mecanismos de control orientados a resultados y reformas que, en general, prestaban mayor atención a valores de la gestión, como la eficiencia y la
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eficacia. Por otro lado, un nuevo paradigma se ha venido configurando en los últimos años con características diferentes: la gobernanza o la nueva gobernanza pública (Osborne, 2006). El paradigma de la gobernanza tiene, desde el punto de vista de la gestión pública, dos acepciones: la de una nueva forma de gobernar, más abierta, participativa y colaborativa entre el Estado, la sociedad y los actores privados; y la de un nuevo conjunto de mecanismos de política y gestión como las redes y las asociaciones público privadas (Aguilar, 2006). Pollitt y Bouckaert defienden que en la actualidad no se puede hablar de un modelo dominante, sino más bien de una mezcla de orientaciones de reforma a veces contradictorias (Pollitt y Bouckaert, 2011), e introducen además un nuevo paradigma de reforma que conceptualizan como Estado neoweberiano (NWS) y que presenta elementos modernizadores reconociendo el aparato estatal tradicional que pretende convertir en más profesional, más eficiente y más responsable de cara a los ciudadanos (Lynn, 2006).
Estas reformas se ven condicionadas por una serie de elementos (Pollitt y Bouckaert, 2011). Entre estos elementos condicionantes destacan las tradiciones administrativas de los Estados objeto de reforma, pudiendo diferenciar dos grandes tipologías según gran parte de la bibliografía: guiados por el modelo Rechtsstaat (o Estado de derecho) o por la noción anglosajona de public interest. Muy pocos sistemas están fuera de uno de estos dos modelos. Los estados napoleónicos, mayoritarios en el sur de Europa, constituyen un importante subgrupo dentro del modelo Rechtsstaat (Ongaro, 2009), como es el caso de la administración pública española.
En los últimos años ha sido abundante y diversa la contribución académica internacional sobre los procesos de reforma en la gestión pública. La gestión pública en los países de tradición anglosajona ha sido foco de atención de las principales publicaciones, apreciándose una menor difusión investigadora sobre la reforma de la gestión pública en los países del sur de Europa de tradición administrativa napoleónica (Ongaro, 2009). Teniendo en cuenta lo anterior, en este capítulo se exponen las principales conclusiones a las que ha llegado la literatura que tenía como objeto de estudio la reforma de la gestión pública o de la administración pública en España, y que orientaron su trabajo a indagar en las limitaciones y condicionantes que sufren los procesos de reforma debido a raíces de carácter histórico y al legado de las tradiciones administrativas.
Un primer reto para la identificación de aportes en la literatura sobre el caso español de reforma en gestión pública pasa por identificar y establecer algún tipo de agrupación de corrientes de investigación que buscan aportar conocimiento a partir de la verificación de hipótesis y la generalización de conclusiones sobre los casos de estudio. Para el ejercicio de esta agrupación se tomó de
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Raquel Gallego (2010) la identificación de tres grupos de literatura comparada que se ha trasladado en intereses de investigación sobre reforma de gestión pública, con los siguientes temas de interés:
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Un primer grupo de literatura se ha centrado en las limitaciones y condicionantes que sufren los procesos de reforma debido a raíces de carácter histórico y a las tradiciones administrativas. Destacan en este campo los trabajos de análisis comparado y desarrollo conceptual realizados por Ongaro (2008, 2009) y Peters (2008), realizando este último una propuesta de definición de tradición administrativa napoleónica como marco en el que operan algunos sistemas administrativos, como el español. El foco de este capítulo es describir los estudios que dialogan en el marco referencial propuesto por Peters de tradición administrativa, ampliando a aproximaciones que partan teóricamente desde el institucionalismo y tengan como objeto realizar un análisis general de la reforma en el Estado español.
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Otro grupo de trabajos tiene como objetivo principal de su estudio el contenido de las reformas. Quizás el trabajo más celebre que pretende una orientación global sobre la trayectoria de las reformas sea el realizado por Pollitt y Bouckaert iniciado en 2000 y continuado hasta la fecha (2000, 2004, 2011). Este trabajo, principal referencia internacional atendiendo al nivel de difusión con este enfoque de estudio, no incluye entre los casos estudiados el español. Más allá del trabajo de estos auto-res, la literatura española con este enfoque que describe casos de introducción de diferentes prácticas gerenciales, es vasta y de irregular rigor metodológico, al tiempo que presenta la dificultad de encontrar suficientes casos sobre los que extraer conclusiones generalizables. Muchos de estos estudios se centran en analizar la introducción de cambios en organizaciones particulares poniendo énfasis en aspectos de proceso y estructura. Se identifican, sin embargo, también algunos casos de análisis que aplican metodologías que permiten observar resultados de reforma en términos de impacto. Por ello, y ante la cantidad de trabajos que versan sobre el contenido de las reformas, se destacan las conclusiones de algunos proyectos de investigación internacional que incluyen análisis sobre el caso español en una perspectiva comparada, como son el COCOPS y el LIPSE.
Uno de los ejercicios más destacables sobre reforma en gestión pública ha sido el proyecto COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector), financiado por la Comisión Europea, en el que participan varias universidades europeas y que busca evaluar el impacto de las reformas que tienen como orientación la nueva gestión pública (NGP) en países europeos, incluido España. Destaca porque se trata de un estudio amplio que incluye la revisión de 520 artículos, 23 de los cuales tratan sobre re-
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formas en diferentes niveles de la administración española, y los estudios seleccionados incorporan una evaluación de impacto de la reforma bien en el sector público como un todo, bien en alguna organización pública tomada como caso.
Además de COCOPS, es oportuno destacar el proyecto de investigación que va más allá de valorar el impacto de la aplicación de la NGP e incluye iniciativas que podrían ser incluidas en las orientaciones de reforma de tipo nueva gobernanza pública. LIPSE (Learning from Innovation in Public Sector Environments) es un programa de investigación desarrollado dentro del 7º Programa Marco de la Comisión Europea en calidad de proyecto de investigación centrado en el estudio de los aprendizajes a partir de la innovación en el entorno del sector público, y que también incluye el caso español, en esta ocasión centrándose uno de los grupos de trabajo en la innovación en gestión pública en el ayuntamiento de Barcelona de manera comparada con otros tres ayuntamientos europeos1.
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Finalmente, para un grupo de investigadores el tema prioritario de investigación lo constituye la cuestión de cómo se producen las reformas a partir del análisis de la generación de las agendas políticas y la toma de decisiones en la formulación de políticas de gestión pública (Ongaro, 2006; Gallego, 2010).
Raquel Gallego ha realizado un análisis del cambio en las políticas de gestión pública desde 1982 hasta 1997 (Gallego 2003, 2010). Realiza, desde el estudio del caso español, un aporte fundamental al conocimiento sobre la formulación de las políticas de gestión pública en España. En términos generales, el análisis del caso demuestra que cuando las propuestas de reforma adquieren forma legislativa la formulación de políticas de gestión pública en España está muy influenciada por factores políticos, siendo consecuencia del sistema parlamentario y de partidos en España, y de las relaciones entre los partidos políticos a nivel estatal y autonómico. No es objeto de este capítulo profundizar en este análisis, por otro lado fundamental y referente...
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