Las transferencias de funcionarios a las Comunidades Autónomas
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Artículo publicado en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 28, enero-marzo 1981.
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Entre los temas de mayor relieve y trascendencia a la hora de estructurar el Estado de las Autonomías, es el de la burocracia uno de los que mayor interés
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e incluso más elevado índice potencial de conflictividad encierra y que, sin embargo, no ha sido objeto, en muchas ocasiones, de la atención debida.
Efectivamente, la conversión de un Estado rígidamente centralista durante cerca de tres siglos en otro basado en una profunda descentralización política conlleva una necesaria reestructuración general de la organización administrativa y, como consecuencia, del aparato burocrático que la sustenta. La creación ex novo de Administraciones Públicas de base regional en un Estado primitivamente unitario supone un profundo y difícil esfuerzo organizativo en el que un eslabón de gran importancia será la fórmula a utilizar para dotar a las nuevas Administraciones de una burocracia profesional capaz de ejercitar, desde el primer momento, con la debida solvencia, las competencias que reciban. Acceder a la autonomía va a implicar, antes que nada, contar con una burocracia que pueda administrarla.
Ello ha de exigir una reestructuración de todo el aparato burocrático del Estado, ya que una parte muy importante del mismo habrá de ser puesta indispensablemente al servicio de los nuevos entes territoriales.
La enorme envergadura técnica de esta operación habrá de ser tanto más difícil cuanto va a operar sobre una burocracia diseñada como la propia Administración a la que sirve con criterios de uniformidad y centralismo y que, además, se halla afectada de una profunda crisis.
De este modo, la falta de racionalidad a la hora de afrontar este problema puede producir un agravamiento de los males históricos de nuestra organización burocrática, como son su cerrada organización corporativa, su permanente inflación orgánica y la politización de sus estructuras administrativas, lo que provocaría un nacimiento de las nuevas burocracias regionales sin las suficientes garantías de estabilidad y eficacia.
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En efecto, la reorganización burocrática que necesariamente exige la conversión de un Estado centralista en autonómico puede afectar, en primer lugar, a la tradicional estructura corporativa, encontrando en ella los primeros síntomas de rechazo.
Nuestra Función Pública se estructura en cuerpos de funcionarios en el período que transcurre entre los años 1852, en el que un Real Decreto de Bravo Murillo viene a constituir el primer intento de ordenación general de nuestra Función Pública, y 1918, en el que la Ley de Bases de 22 de julio, considerada como el primer auténtico «Estatuto de Servidores públicos»1, va a intentar consolidar el principio de inamovilidad.
Desde su nacimiento, los cuerpos de funcionarios van a preocuparse más de mantener su esfera de competencias y su poder frente a los demás que de dirigir sus esfuerzos a la consecución del interés público: se da de este modo una tendencia a la apropiación corporativa de la organización2, especializándose el
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cuerpo en un campo concreto de funciones con la pretensión de que le pertenezcan en exclusiva.
Los cuerpos de funcionarios se convierten de esta manera en la piedra de toque de la organización burocrática y aquellos considerados de élite, que van acumulando a lo largo del tiempo el mayor número de privilegios profesionales, cierran siempre filas ante cualquier posible reorganización que pueda ponerlos en peligro.
La vida profesional del funcionario va a depender, más que de los méritos y éxitos que obtenga en su trabajo cotidiano, de su pertenencia a un determinado cuerpo de funcionarios al que haya conseguido acceder y que marcará para bien o para mal toda su carrera administrativa, con independencia, en muchas ocasiones, de su esfuerzo y dedicación diarios.
Por otra parte, el cuerpo de funcionarios viene a concebirse como un círculo cerrado para entrar en el cual no se ha valorado tradicionalmente la experiencia y trabajo continuado en otros cuerpos. Sólo a partir del Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, se puede hablar de una auténtica política generalizada de reconocimiento de los servicios prestados con anterioridad, a través del establecimiento de turnos restringidos. Aunque la razón teórica justificativa de esa actitud tradicionalmente restrictiva ha sido la consecución de una absoluta objetividad e igualdad de oportunidades a las pruebas de selectividad, la razón real ha estado casi siempre basada en el llamado «espíritu corporativo» y en un soterrado, y a veces manifiesto, enfrentamiento de unos cuerpos contra otros. En los cuerpos ha venido existiendo, asimismo, una decidida tendencia al autogobierno y será precisamente a través del cuerpo por donde canalizarán los funcionarios sus reivindicaciones profesionales, marginando de este modo a las asociaciones sindicales, que van a revelarse incapaces de aglutinar intereses contrapuestos3.
Pues bien, la reorganización burocrática que necesariamente exige la conversión de un Estado centralista en autonómico ha de afectar, sin duda, a la tradicional estructura corporativa.
El reparto de poder administrativo entre la Administración central y las Comunidades Autónomas va a privar a muchos cuerpos de buena parte de su anti-guo poder, tanto por la ausencia de unidad de gestión corporativa de las competencias objeto de transferencia como porque sus efectivos personales deberán ser repartidos entre la propia Administración estatal y los nuevos entes territoriales, si no se quiere producir un auténtico descalabro en los presupuestos públicos por una duplicación de la burocracia.
De este modo, al ser divididas las competencias estatales y los propios cuerpos que las ejercen entre diversas Administraciones Públicas, intercalando nuevos órganos políticos en la estructura administrativa, las organizaciones corporativas perderán una importante parte de su fuerza debida fundamentalmente a la gestión centralizada de las competencias administrativas.
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Puestos en esta tesitura, los cuerpos de funcionarios más próximos al poder político pueden intentar boicotear, dentro de sus posibilidades, cualquier transferencia generalizada de las competencias que ejercen.
De este modo, puede producirse la situación de que, existiendo una voluntad política autonómica, la pasividad y resistencia del aparato burocrático, que es al fin y a la postre quien ha de articular el traspaso, ponga en peligro el despegue en óptimas condiciones de los nuevos entes autonómicos.
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Otro de los problemas clásicos de nuestra organización burocrática es el de su permanente inflación orgánica.
Entre las causas que han contribuido a este fenómeno se ha destacado, particularmente en los últimos tiempos, el sistema retributivo vigente a partir de 1964.
La Ley 31/1965, de 4 de mayo, sobre retribuciones de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, permitió el establecimiento de espectacu-lares diferencias retributivas entre unos cuerpos que aprovechaban su proximidad al poder financiero para obtener excelentes retribuciones, junto a otros que se situaban a una insalvable distancia de los salarios percibidos en análogas categorías en el sector privado.
Por otra parte, la falta de previsión de un sistema coherente de actualización periódica de las retribuciones producía, en algunas etapas, un desgaste del poder adquisitivo difícilmente asimilable por los escalones inferiores del espectro retributivo.
Para evitar los bajos salarios, el funcionario no tenía otro recurso que mejorar su posición en la escala jerárquica, optando por un complemento de destino más elevado que enjugara el progresivo deterioro de sus emolumentos. Así, la tradicional resistencia de los poderes públicos a los aumentos salariales gene-ralizados iba compensándose progresivamente a través de la creación de muchos puestos de alto nivel, reduciéndose al mismo tiempo en importancia el contenido competencial y decisorio de los mismos.
De este modo, las antiguas secciones y negociados, en un tiempo pieza básica de la estructura administrativa, quedaban relegados a uno de los últimos niveles jerárquicos, mientras proliferaban multitud de subdirecciones generales con un volumen de trabajo inferior, en muchos casos, al anterior de aquéllos4.
Otro aspecto de anotar en este proceso es la discriminación que siempre han sufrido los puestos orgánicos de la Administración periférica del Estado: puestos de muy similar responsabilidad tienen en Madrid un complemento de...
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