Transferencia de fondos por las Administraciones Autonómicas y Locales a Red.es

AutorJavier Lamana Palacios
Páginas326-348

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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 9 de febrero de 2009 (ref.: A.G. Entes Públicos 3/09).

Antecedentes

Único. Con fecha 13 de enero de 2009, se ha recibido en este Centro Directivo la consulta remitida por el Secretario General de la Entidad pública empresarial Red.es (en adelante, Red.es), en la que se solicita que «el Servicio Jurídico del Estado emita informe sobre cuál es el mecanismo más ágil y de menor carga administrativa, de entre los viables, para que una Comunidad Autónoma y una Entidad Local transfieran fondos a Red.es».

Con posterioridad a la remisión de la citada solicitud de informe, el órgano consultante, por vía telefónica, ha precisado los términos de la cuestión planteada, especificando que se trata de determinar si las aportaciones económicas realizadas por otras Administraciones Públicas (ya sean Comunidades Autónomas, Entidades Locales, o incluso la propia Administración General del Estado) para la financiación de actuaciones de fomento y desarrollo de la Sociedad de la Información realizadas por Red.es pueden derivar directamente de la ejecución de convenios de colaboración suscritos entre esas Administraciones Públicas y el Organismo consultante, o si, por el contrario, han de tener su fundamento en la concesión de subvenciones regidas por la legislación vigente en materia de ayu-Page 327das públicas, que, a su vez, pueden ser articuladas por medio de Convenios de colaboración.

Para completar la solicitud de informe, el órgano consultante ha remitido a esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado copia de la siguiente documentación relativa a la financiación por otras Administraciones Públicas de determinadas actuaciones desarrolladas por Red.es:

- Adenda al Convenio Marco de colaboración entre el Ministerio de Justicia y Red.es para la puesta en marcha del Programa «Registro Civil en Línea» incluido en el Plan Avanza, suscrito en septiembre de 2008.

- Convenio Marco de colaboración entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Ministerio de Sanidad y Consumo y Red.es para el desarrollo de servicios públicos digitales en el Sistema Nacional de Salud, Programa «Sanidad en Línea Fase II», formalizado el 1 de diciembre de 2008.

- Convenio de colaboración entre Red.es y la Consejería de Economía, Empresa e Innovación de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el desarrollo del «Programa para el impulso de la empresa en red en la Región de Murcia», suscrito el 16 de julio de 2008.

- Decreto 521/2008, de 19 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Red.es para colaborar económicamente en la convocatoria del proyecto demostrador de soluciones tecnológicas en el sector del comercio minorista de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Fundamentos Jurídicos

I. En relación con la cuestión planteada por el Secretario General de Red.es en los términos expuestos en el antecedente único anterior, es preciso poner de manifiesto que esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado entiende que tanto los convenios de colaboración como las subvenciones (que, a su vez, pueden eventualmente articularse por medio de convenios de colaboración) constituyen instrumentos jurídicos adecuados para que las Administraciones Públicas estatal, autonómicas y locales puedan realizar aportaciones económicas para la financiación de las actividades de fomento y desarrollo de la Sociedad de la Información llevadas a cabo por Red.es, siendo posible optar por unos u otros instrumentos en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, tal y como a continuación se expondrá.

De acuerdo con lo establecido en la disposición adicional sexta , apartado 4.e), de la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones (modificado por el artículo 55 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social), y en el artícu-Page 328lo 3.1.e) del Estatuto de Red.es, aprobado por Real Decreto 164/2002, de 8 de febrero, entre las funciones encomendadas a este Organismo se encuentra la consistente en «el fomento y desarrollo de la Sociedad de la Información», dentro de la cual se incluye la realización de actuaciones tales como «la gestión de programas de difusión dirigidos a promover el conocimiento de las telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, incluyendo la ejecución de los programas para la extensión de las telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información que le encomiende la Administración General del Estado, incluidos los correspondientes a fondos estructurales comunitarios, cuya gestión no esté atribuida a otros órganos», «la puesta en marcha de programas para promover un uso más seguro de Internet, de las telecomunicaciones y de las tecnologías de la información por parte de ciudadanos y empresas», «el apoyo a la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información en la puesta en marcha y la difusión de proyectos incluidos en el Plan Avanza y ulteriores planes promovidos por dicha Secretaría de Estado», o «la prestación de otros servicios relacionados con el fomento y desarrollo de la Sociedad de la Información».

Como es obvio, en numerosas ocasiones la función de fomento y desarrollo de la Sociedad de la Información encomendada a Red.es es coincidente, en su objeto y en sus finalidades, con determinadas competencias atribuidas a la Administración General del Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales, cuyo ejercicio también implica la necesidad o la conveniencia de ejecutar actuaciones dirigidas a la introducción, difusión o potenciación de las nuevas tecnologías de la información y de las telecomunicaciones, ya sea en las Administraciones Públicas, en el sector empresarial, o en la vida cotidiana de los ciudadanos. Ello da lugar con frecuencia a la puesta en marcha de acciones en cuya ejecución y financiación participan, al mismo tiempo que Red.es, otras Administraciones Públicas (estatal, autonómicas o locales), interesadas en la consecución de los objetivos pretendidos en cada caso, a cuyo fin éstas aportan recursos económicos, que en algunos casos (aunque no en todos ellos) pueden adoptar la forma de subvenciones públicas.

Por otro lado, en determinados supuestos, el régimen jurídico y económico de estas actuaciones es objeto de formalización en los correspondientes convenios de colaboración suscritos entre el Organismo consultante y esas Administraciones Públicas. De hecho, el artículo 4 del Estatuto de Red.es prevé expresamente que «para el mejor cumplimiento de las funciones que tiene encomendada, la entidad pública empresarial Red.es podrá celebrar todo tipo de acuerdos o convenios con entidades o instituciones públicas y privadas, nacionales o internacionales. En especial, podrá establecer acuerdos con instituciones oficiales o privadas para la canalización, gestión y administración de fondos, ayudas o instrumentos financieros relacionados con su actividad».Page 329

Tal y como se ha apuntado anteriormente, existen casos en los que esos convenios de colaboración suscritos entre Red.es y otras Administraciones Públicas para el desarrollo de acciones conjuntas tienen el carácter de negocios jurídicos integrantes de una específica categoría dentro del Derecho Administrativo, estando dotados de una virtualidad jurídica y económica propia y diferente de la de otras instituciones de esta rama del ordenamiento jurídico. Sin embargo, en otros casos, puede tratarse de convenios de colaboración que no revisten esa autonomía, sino que constituyen el medio a través del cual se formalizan ciertas subvenciones otorgadas por las Administraciones Públicas con arreglo a la legislación aplicable a las ayudas públicas, debiendo realizarse caso a caso la diferenciación entre unos y otros convenios de colaboración, mediante el examen de las circunstancias concurrentes en cada uno de ellos, todo ello sin perjuicio de que, además, puedan plantearse igualmente determinados casos en los que las referidas subvenciones sean otorgadas por aquellas Administraciones Públicas mediante resoluciones administrativas de carácter unilateral, sujetándolas a las previsiones y condiciones contenidas en la legislación de ayudas públicas y en las propias resoluciones de concesión. A todos estos supuestos se hará referencia a lo largo de los siguientes fundamentos jurídicos del presente dictamen.

II. El ordenamiento jurídico administrativo español no establece una regulación general aplicable a los convenios de colaboración interadministrativos, si bien existen referencias concretas a ellos en diversas normas legales y reglamentarias, así como regulaciones puntuales aplicables a algunos tipos concretos de los mismos.

Así, por ejemplo, y como disposición de carácter general aplicable a todos los Convenios de colaboración, cabe hacer referencia al artículo 4.1.c) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), con arreglo al cual quedan excluidos de su ámbito de aplicación, entre otros negocios y relaciones jurídicas, «los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, las Universidades Públicas, las Comunidades Autónomas, las Entidades locales, organismos autónomos y restantes entidades públicas, o los que celebren estos organismos entre sí, salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a esta Ley». De acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del mismo precepto legal, estos negocios y relaciones jurídicas excluidas del ámbito de aplicación de la LCSP «se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse».

Por otro lado, y como normas de...

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