Trámite de información pública. Nulidad

AutorAbogacía General del Estado
Páginas409-422

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 25 de febrero de 2004 (ref.: A. G. Agricultura, Pesca y Alimentación 1/04). Ponente: Raquel Ramos Vallés.

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Antecedentes

1. En el escrito de consulta de la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se indica lo siguiente:

La Confederación Hidrográfica del Ebro ha solicitado informe de esta Dirección General sobre los resultados de la información pública efectuada entre el 23 de julio y el 23 de agosto de 2003 sobre el estudio de impacto ambiental y los proyectos correspondientes a las Fases II y III del Proyecto integrado de mejora y modernización de los regadíos de Labastida, Briñas, Ábalos, San Vicente de la Sonsierra, Laguardia, Navaridas, El Ciego y otros en la margen izquierda del Ebro.

En algunos de los escritos de observaciones recibidos en relación con dicho trámite, los interesados alegan no haber podido acceder a la totalidad del expediente, lo que les ha impedido conocer y, en su caso, defender sus intereses frente a la actuación administrativa proyectada.

Según el anuncio de la información pública insertado en los Diarios Oficiales del Territorio Histórico de Álava y de La Rioja el 23 y el 24 de julio de 2003, respectivamente, el expediente estaría a disposición de los interesados para su consulta en la sede de la Confederación Hidrográfica del Ebro y en sus oficinas de Logroño. Sin embargo, éste sólo se encontraba completo en Zaragoza, faltando en las oficinas de Logroño el estudio de impacto ambiental y la fase II del proyecto de mejora y modernización de regadíos. Según información de la Confederación Hidrográfica del Ebro, en las oficinas de Logroño se informaba a los interesados sobre dónde y cómo podían consultar la documentación completa.

Teniendo en cuenta lo anterior, se solicita de esa Abogacía del Estado informe acerca de la incidencia de la insuficiencia de la docu- Page 410mentación expuesta en Logroño sobre la validez de la resolución definitiva que recaiga sobre el citado proyecto. En particular, le solicito que indique si, a su juicio, el procedimiento adolece, por ello, de vicios de nulidad de pleno derecho.

2. Figura entre la documentación remitida a este Centro directivo un informe del Jefe del Servicio Jurídico Administrativo de la Confederación Hidrográfica del Ebro de 16 de febrero de 2004 en el que, entre otras cosas, se indica lo siguiente:

[...]

Con fechas de 23 y 24 de julio de 2003 se publicó en el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava y en el Boletín Oficial de La Rioja respectivamente nota-anuncio del citado estudio.

En el texto de la citada nota-estudio y en relación con la exposición de la documentación de la información pública se recogía lo siguiente: "[...] Lo que se hace público para general conocimiento y para que quienes se consideren perjudicados por esta petición puedan presentar por escrito sus reclamaciones ante la Confederación Hidrográfica del Ebro, durante el plazo de veinticinco días hábiles, contados a partir de la fecha de publicación de este anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia, a cuyo efecto el expediente y la documentación técnica estarán de manifiesto en la Confederación Hidrográfica del Ebro, así como en las oficinas de Logroño, en horas hábiles de oficina".

En relación con lo anterior, se nos comunica por el Área de Gestión de Dominio Público de la Comisaría de Aguas de este Organismo que por no disponer de dos ejemplares completos del estudio de Impacto Ambiental, solamente fue posible remitir a la oficina de la Confederación Hidrográfica del Ebro en Logroño una parte de la documentación del expediente ("Proyecto integrado de mejora y modernización de los Regadíos de Labastida-Briñas, Ábalos-San Vicente de la Sonsierra, Laguardia- Navaridas-El Ciego y otros en la margen izquierda del Ebro. Fase III: embalse para riego en la Sonsierra Riojana"), faltando el "Estudio de Impacto ambiental del Proyecto integrado de mejora y modernización de los regadíos de Labastida-Briñas-Ábalos-San Vicente de la Sonsierra- Laguardia-Navaridas-El Ciego y otros en la margen izquierda del Ebro" y "Proyecto integrado de mejora y modernización de los regadíos de Labastida-Briñas, Ábalos-San Vicente de la Sonsierra, Laguardia-Navaridas-El Ciego y otros en la margen izquierda del Ebro. Fase II: Red de Distribución (Zona I - Labastida y Briñas), (Zona II -San Vicente de la Sonsierra y Ábalos), (Zona III -Laguardia, Navaridas, El Ciego y Otros").

[...]

.

Fundamentos jurídicos

I. La consulta que se formula se circunscribe a la determinación de la incidencia que la insuficiencia de la documentación expuesta en el trá- Page 411 mite de información pública del «Proyecto integrado de mejora y modernización de los regadíos de Labastida, Briñas, Ábalos, San Vicente de la Sonsierra, Laguardia, El Ciego y otros en la margen izquierda del Ebro, Fases II y III» tiene respecto de la resolución definitiva que se dicte en el procedimiento administrativo tramitado al efecto, y, concretamente, sobre si el procedimiento seguido adolece, por tal causa, de vicios de nulidad de pleno derecho.

Con carácter previo al análisis de la cuestión objeto de consulta resulta conveniente examinar la regulación general del trámite de información pública.

El artículo 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone lo siguiente:

1. El órgano al que corresponde la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.

2. A tal efecto, se anunciará en el "Boletín Oficial del Estado" de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.

3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos

.

Como ha señalado el Tribunal Supremo (sentencia de 24 de abril de 1978, Ar.1838), el trámite de información pública es un acto de audiencia indiscriminada que se dirige no sólo a los afectados sino a cualquier persona que pueda aportar datos o sugerencias al procedimiento administrativo. Frente al trámite de audiencia, que se refiere a personas e intereses singulares, el trámite de información pública tiene por destinatarios a una colectividad indiscriminada de sujetos.

El artículo 86 de la LRJ-PAC se encarga de precisar que la comparencia en el trámite de información pública -al que, como se ha indicado, Page 412puede concurrir cualquier persona física o jurídica que lo estime conveniente-, no confiere al compareciente la condición de interesado en el procedimiento administrativo de que se trate, por lo que tampoco podrá este compareciente que no sea a su vez interesado recurrir la resolución que en su día se dicte (art. 86.3 de la LRJ-PAC), a menos que lo haga en ejercicio de la acción popular si así lo permite la normativa sectorial correspondiente. Sí reconoce el citado precepto a los comparecientes en el trámite de información pública el derecho a «examinar el procedimiento» (apartado 2 del artículo 86 LRJ-PAC), a «formular alegaciones u observaciones» (y hay que entender, aunque la Ley no lo diga expresamente, que cabe también acompañar documentos al formular dichas alegaciones), y «obtener de la Administración una respuesta razonada» (art. 86.3, párrafo segundo).

Hay que añadir que, pese a que el artículo 86.1 de la LRJ-PAC configura el trámite de información pública como potestativo («el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento [...] podrá acordar [...

]»), numerosas normas sectoriales reguladoras de distintos procedimientos administrativos regulan como preceptivo el trámite de información pública. Tal es el caso del estudio de impacto ambiental, que conforme al artículo 3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, ha de ser necesariamente sometido al trámite de información pública que, en consecuencia, se configura con carácter preceptivo.

Lógicamente, y como se analizará más adelante con detalle, la omisión o el defecto procedimental en el trámite de información pública conlleva unas consecuencias jurídicas distintas según dicho trámite venga o no configurado en el procedimiento administrativo de que se trate con carácter potestativo o con carácter preceptivo. Antes de abordar este concreto aspecto, se estima conveniente efectuar una serie de consideraciones generales acerca del tratamiento jurisprudencial sobre las infracciones del procedimiento y sobre la eficacia invalidante de las mismas...

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