El trámite de audiencia y la adopción del acuerdo de anotación preventiva de incoación de expediente de disciplina urbanística
| Autor | Vicente Laso Baeza |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 2984-2993 |
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La resolución objeto del presente comentario, de 20 de octubre de 2005, tiene su origen en la solicitud de la anotación preventiva por incoación de un expediente de disciplina urbanística establecida en el artículo 177 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en relación con los artículos 56 y siguientes del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, anotación que fue suspendida por no constar en la certificación expedida para su práctica la notificación del acuerdo en virtud del cual se decretó la misma.
A tal fin, el Registrador fundó su calificación en los artículos 57.2 y 59 del Real Decreto 1093/1997, entendiendo que, cuando el primero dispone que en la certificación ha de constar «que el acuerdo ha sido notificado al titular registral», y el segundo que: «la Administración actuante notificará la adopción del acuerdo por el que fue ordenada la práctica de la anotación a todos los titulares de dominio y cargas», tal acuerdo «no puede ser otro», dice el Registrador en su nota, «que el acuerdo decretando la anotación preventiva del expediente disciplinario o de la medida de protección de la legalidad urbanística».
Interpuesto recurso contra la anterior nota de calificación, la Dirección General lo desestima respecto de otra cuestión, pero lo estima en cuanto a la solicitud de la anotación preventiva de incoación de expediente de disciplina urbanística.
Así lo hace en el Fundamento de Derecho cuarto analizando «si para tomar anotación preventiva de incoación de expediente de disciplina urbanística, basta la certificación del acuerdo municipal de incoación del expediente, debidamente notificado al titular registral, o se requiere también que conste que se ha notificado a los interesados el propio acuerdo ordenando tomar anotación preventiva».
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Pues bien, su posición al respecto es que «tanto el artículo 177 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, como el artículo 57 del Real Decreto 1093/1997, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento Hipotecario en materia urbanística, presuponen que lo que tiene que notificarse al interesado, como vía para que pueda ser cumplido el trámite de audiencia (para, a su vez, cumplir con el principio registral de tracto sucesivo y con el principio constitucional de tutela judicial efectiva), es el acuerdo mismo de incoación del expediente de disciplina urbanística, siendo la solicitud de la práctica de la anotación preventiva un acto de mero trámite o de impulso procedimental que será notificado a los interesados a posteriori por la Administración, una vez practicada; máxime teniendo en cuenta que la práctica de la anotación preventiva no es un acto que decida directa o indirectamente el fondo del asunto, ni determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, por lo que no podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, de manera que la eventual oposición a tal acto de trámite sólo podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento».
Al ser las cuestiones que encabezan este epígrafe las que sirven de fundamento a la resolución comentada, resulta oportuno, con las limitaciones propias de una colaboración de esta naturaleza, apuntar, aunque sólo sea sucintamente, las notas más relevantes del régimen jurídico del trámite de audiencia y de los actos de trámite, afrontando así sucesivamente desde estas líneas generales el análisis de la resolución. De la segunda, la referida a los actos de trámite, interesa, además, realizar una breve referencia a las llamadas medidas provisionales en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC), toda vez que, según entendemos, la resolución realiza una calificación indebida del acuerdo por el que se ordena la práctica de la anotación determinante de su decisión final.
Aunque ciertamente el término audiencia viene habitualmente asociado a un trámite contemplado en las normas que regulan los procedimientos administrativos, tiene igualmente una acepción adicional como principio general del derecho constitucional1, dada su recepción en el artículo 105.c) de la Constitución cuando dice que «la Ley regulará (…) el procedimiento administrativo a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado», principio que se extiende no sóloPage 2986 a los procedimientos sancionadores, sino también a aquellos que dan lugar tanto a actos favorables como a actos desfavorables2.
A su vez, la consideración de la audiencia como principio general ha sido mantenida respecto de los derechos de contradicción y defensa en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por ejemplo, en las sentencias de 16 de junio de 1997 y 22 de noviembre de 1989, en cuanto al primero, y las de 25 de mayo de 1995 y 10 de febrero de 1997, en cuanto al segundo, lo que también ha sido asumido por los Tribunales de la Comunidad Europea en las STJCE de 29 de junio de 1994, caso Fiskano, y 15 de julio de 1970, caso ACF-Chemiefarma.
Esta última jurisprudencia comunitaria ha sido, a su vez, la que ha impuesto la audiencia3 como garantía en todos los procedimientos administrativos, los sancionadores y aquellos, como sostiene la doctrina, que puedan concluir con una decisión gravosa para el ciudadano, imponiéndose la exigencia de propiciar la defensa «incluso en ausencia de una reglamentación específica» (sentencias de Bélgica c. Comisión, de 10 de julio de 1986; Francia c. Comisión, de 11 de noviembre de 1987, y Bélgica c. Comisión, de 20 de marzo de 1990).
Por otro lado, desde la perspectiva de la audiencia como trámite previsto en el artículo 84 de la LPAC, se ha destacado su condición como aplicable a todas las Administraciones Públicas y que lo es también en defecto de normas procedimentales especiales, siendo su objeto permitir al interesado realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses4.
En este sentido, la jurisprudencia prevé la posibilidad de prescindir de este trámite si existiera peligro o riesgo que exigiera la adopción con urgencia de la resolución administrativa, doctrina mantenida, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo, de 10 de junio de 1992, 14 de octubre de 1993, 11 de octubre de 2000, y 17 y 28 de febrero de 2003, y que no impide, no obstante, la adopción, antes o después5 de la iniciación del procedimiento, de las llamadas medidas provisionales contempladas en el artículo 72 LPAC.
Fuera de los supuestos anteriores en los que concurran razones de urgencia, el Tribunal Supremo ha calificado el trámite de audiencia como un trá-Page 2987mite esencial6 sin el cual, se ha dicho, no puede mantenerse que exista realmente procedimiento en sentido propio7, lo que llevó a una jurisprudencia que si bien inicialmente declaró que su ausencia determinaba un vicio de nulidad de pleno derecho (STS de 11 de noviembre de 1996) ha basculado mayoritariamente hacia su consideración como un vicio de mera anulabilidad (STS de 5 de noviembre de 2001), giro que, en cualquier caso, no es aplicable en los procedimientos de carácter sancionador pues, como ha declarado el Tribunal Constitucional en la STC 42/1989, en este caso son trasladables al procedimiento administrativo las garantías del artículo 24 de la Constitución del que forma parte el derecho de defensa.
En todo caso, el carácter esencial del trámite de audiencia que viene señalándose ha de compaginarse con la...
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