En torno a la ejecución y liquidación del presupuesto de los entes locales
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo | Profesor Contratado Doctor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Extremadura |
| Páginas | 91-116 |
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Como es sabido la ejecución presupuestaria es objeto de regulación, con carácter general, en la Sección 3.ª del Capítulo VI («De la gestión presupuestaria») del Título II («De los Presupuestos Generales del Estado») de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (arts. 73 a 80). Dentro de dicha Sección 3.ª se contiene una nítida diferenciación entre la ejecución del presupuesto de ingresos y la ejecución del presupuesto de gastos. Esta ejecución del presupuesto o gestión presupuestaria (siguiendo la terminología adoptada en la Ley General Presupuestaria), constituye la tercera fase del ciclo presupuestario, siendo competencia del Poder Ejecutivo1.
Podemos afirmar por tanto que la fase de ejecución de los Presupuestos afecta fundamentalmente a la gestión de los gastos públicos, es decir, a la gestión del Presupuesto de gastos. Tiene lugar así la utilización o aplicación de los créditos presupuestarios a las finalidades para las que fueron autorizados. En cambio la ejecución de los ingresos no deriva de la Ley de Presupuestos, que no los autoriza sino que simplemente los prevé; de quien deriva es de las propias leyes que establecen y regulan los diferentes tipos de ingresos presupuestarios, entre ellos los de carácter tributario. La Ley General Presupuestaria (LGP) se refiere en sus arts. 80 y 81 a la gestión del Presupuesto de ingresos y a la gestión de las devoluciones, respectivamente.
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Y es que, a pesar de que ejecutar el Presupuesto es realizar tanto los ingresos como los gastos, la eficacia presupuestaria se proyecta de un modo especial sobre estos últimos. En cierta medida la idea de ejecución presupuestaria podría circunscribirse a la realización del gasto autorizado por la Ley de Presupuestos. Porque, desde un punto de vista jurídico, ejecutar los presupuestos no es sino hacer uso de las autorizaciones presupuestarias para realizar los gastos públicos utilizando, en definitiva, los créditos presupuestarios aprobados. Téngase presente que, respecto de los ingresos públicos, el Presupuesto se limita a recoger una mera estimación de los que se prevén obtener. Precisamente por ello la realización de los ingresos ha de acomodarse a las leyes que los regulan.
La ejecución del Presupuesto supone el empleo por parte de la Administración de aquellos créditos autorizados a gastar para el desarrollo de sus funciones. En base a dichos créditos la Administración podrá contraer nuevas obligaciones y, por otra parte, dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de relaciones nacidas con anterioridad o sencillamente derivadas de la directa ejecución de una Ley.
En todos estos casos la existencia del crédito presupuestario es condición necesaria, ya sea para la contracción de la obligación por parte de la Administración o, en su caso, para el cumplimiento de las obligaciones preexistentes así como de las derivadas de una nueva norma presupuestaria.
Conviene precisar en todo caso que, al tratarse de la gestión de los gastos públicos o del Presupuesto de gastos, no se atiende ni a la fuente ni al momento del nacimiento de las obligaciones de contenido económico de la Hacienda Pública (arts. 5.1 y 20 LGP), sino tan sólo al de su exigibilidad (art. 21 LGP), es decir, al momento del gasto. Así las cosas, la gestión del Presupuesto de gastos constituye el procedimiento de gestión de los créditos presupuestarios orientado a la finalidad de extinguir las obligaciones de la Hacienda Pública que resulten exigibles (arts. 21 y 22 LGP)2.
Nos hallamos pues en presencia de un verdadero procedimiento administrativo de carácter complejo integrado por un conjunto de actos concatenados en el que cada uno trae su causa del anterior, constituyendo a la vez presupuesto para el siguiente. Estos actos tienden además, de manera conjunta, hacia la consecución de un fin unitario que les da sentido, como es la realización efectiva de un gasto público.
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Por otra parte, el hecho de que dentro de este procedimiento coexistan actos de muy diversa índole (internos y externos, preparatorios, de trámite y resolutorios) no perjudica su calificación como procedimiento administrativo. Y tampoco afecta a dicha calificación la circunstancia de que algunos de estos actos resulten ser, a su vez, consecuencia o acto resolutorio de otro procedimiento3.
Piénsese que el desarrollo de este procedimiento, así como su culminación, vienen impuestos a la Administración como modo de satisfacer y de cumplir la preexistente obligación económica, jurídicamente vinculante. Nos hallamos en suma ante una actuación debida que permite configurar una función de gasto público en sentido estricto.
Pues bien, es en el Capítulo III del Título X de la Ley 57/2003, que vino a modificar los arts. 133 a 136 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), donde queda regulada la organización de la gestión económicafinanciera de los Municipios de acuerdo con un conjunto de criterios y de principios. Así, en primer lugar cabe referirse al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria. Y, en segundo término, a la separación de las funciones de contabilidad y fiscalización.
Ciertamente tiende a otorgarse una gran importancia a uno de los documentos que integran los Presupuestos Generales de la Entidad Local como es el relativo a las Bases de Ejecución Presupuestaria, que constituye uno de los instrumentos fundamentales para ejercer la autonomía y capacidad de autorregulación de las Entidades Locales, objetivo fundamental de toda la normativa presupuestaria. A este respecto podría decirse que, por su alcance y contenido, las Bases de Ejecución del Presupuesto se configuran como una auténtica Ley Anual de Presupuestos para la Corporación Local. Piénsese además que es al hilo de la ejecución del presupuesto de gastos donde se fija un esquema integrado por diversas fases de obligado cumplimiento en la Administración Central, a saber: autorización de gasto, disposición o compromiso de gasto, reconocimiento o liquidación de la obligación y ordenación del pago.
Las Entidades Locales, a la terminación del ejercicio presupuestario, han de formar la Cuenta General que ponga de manifiesto la gestión realizada en los aspectos económico, financiero, patrimonial y presupuestario, estando constituida tanto por documentos presupuestarios como por los propios de la contabilidad por partida doble.
Tiene lugar así una separación radical entre el presupuesto corriente (presupuesto del ejercicio en curso) y la agrupación de presupuestos cerrados (integrado por las obligaciones de pago y derechos de cobro procedentes de ejercicios anteriores). Estos derechos y obligaciones pendientes de cobro y pago, respectivamente, se controlan de forma independiente respecto a los correspondientes al ejercicio corriente. Y, a pesar de que cada uno de los presupuestos que
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se integran en el general recogen gastos e ingresos de naturaleza presupuestaria, este hecho no impide que a lo largo del ejercicio puedan generarse en el seno de un determinado Ente Público gastos e ingresos económicos de naturaleza no presupuestaria, lo que conlleva que sea fundamental diferenciar entre gastos e ingresos como figuras presupuestarias y gastos e ingresos como flujos económicos.
El procedimiento administrativo de gasto público es objeto de regulación en los arts. 73 a 79 de la LGP, así como en la Orden Ministerial de 6 de mayo de 1994, por la que se aprobó el Plan General de Contabilidad Pública, y en otras tres Órdenes Ministeriales, encargadas de aprobar: la Instrucción de Contabilidad para la Administración General del Estado (Orden Ministerial de 23 de mayo de 2002, modificada por la Orden Ministerial de 26 de enero de 2004); la Instrucción de Operatoria Contable a seguir en la ejecución de gasto del Estado (Orden Ministerial de 1 de febrero de 1996, modificada por la Orden Ministerial de 23 de mayo de 2002 y por la Orden Ministerial de 26 de enero de 2004) y los documentos contables que han de ser utilizados por la Administración General del Estado (Orden Ministerial de 1 de febrero de 1996, modificada igualmente por las ya citadas Órdenes de 23 de mayo de 2002 y de 26 de enero de 2004)4.
Constituye un hecho innegable que el procedimiento administrativo de gasto público a seguir no es siempre el mismo, debiendo diferenciarse entre un procedimiento ordinario o tipo y los procedimientos especiales, que integran los denominados anticipos de caja fija, los pagos a justificar y la tramitación anticipada de los expedientes de gasto.
Señala el art. 30 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolló el Capítulo Primero del Título Sexto de la antigua Ley 39/1988, de
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28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, y a través del cual se promulgó el denominado Reglamento Presupuestario de las Corporaciones Locales5, así como diversas disposiciones de menor rango destinadas a la regulación de cuestiones de carácter más concreto, que los créditos consignados en el presupuesto de gastos podrán encontrarse en cualesquiera de las situaciones siguientes: créditos disponibles, que son los consignados inicialmente en el presupuesto o resultado de operaciones de modificación presupuestaria; créditos retenidos pendientes de utilización, que constituyen aquellos que se reservan para la autorización de gastos o para la transferencia de crédito, por una cuantía determinada; y créditos no disponibles, que comprenden aquellos que el Pleno...
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