En torno a la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos por las comunidades autónomas

La Constitución española de 1978 prevé en su artículo 105.a que una ley regule la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos. Este precepto constitucional ha suscitado, como es bien sabido, una amplia problemática vinculada fundamentalmente a su incidencia sobre la regulación de la participación en la elaboración de los reglamentos estatales; regulación que en su día estableció la Ley de procedimiento administrativo en unos preceptos -art. 130, puntos 4 y 5- que se han mantenido vigentes tras la entrada en vigor de la Constitución (y que todavía loPage 336 están en la actualidad). Cuestiones como si et art. 130.4 LPA era acorde con el mandato constitucional o, por el contrario, estaba precisado de una reforma para su adecuación; o cuál debía ser la incidencia de la norma fundamental en su futura interpretación, han dado lugar, como es de sobra conocido, a una rica doctrina, así como a una extensa y vacilante jurisprudencia que ha terminado por consolidar una reincerpretación de aquel precepto de la ley procedimental en el sentido de hacerlo más respetuoso al mandato del art. 105.a CE.

Pero, por si fuera poco con la problemática que se ha generado en torno a la participación en el procedimiento de elaboración de reglamentos estatales, la Constitución reconoce la titularidad de la potestad reglamentaria a las administraciones de las respectivas comunidades autónomas, las cuales la ejercen con toda normalidad. No cabe duda, por otra parte, de que el precepto constitucional incide asimismo en el procedimiento de elaboración de los reglamentos autonómicos. Es por ello que se añaden nuevas dudas, de no poca trascendencia, en relación con la participación en el procedimiento elaborativo de disposiciones administrativas por las comunidades autónomas. ¿Cómo alcanza el artículo 105.a CE a los reglamentos de las comunidades autónomas? ¿A quién corresponde regular la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de éstos, al Estado de forma general o a cada Comunidad? ¿Son constitucionalmente admisibles las regulaciones que en la materia han emanado ya algunas comunidades autónomas?

Éstos son algunos de los temas que se plantean y que no han sido estudiados -de forma general- por la doctrina, ni objeto de pronunciamientos jurisprudenciales. A su comentario, y al intento de llegar a las conclusiones y soluciones que a nuestro juicio sean más adecuadas en nuestro ordenamiento jurídico, va dirigido el presente trabajo.

Para alcanzar ese objetivo iniciaremos el trabajo con el estudio de aquellos aspectos del art. 105.a CE que puedan tener un mayor y más claro reflejo en materia autonómica (epígrafe II); continuaremos con un análisis del régimen de reparto de competencias legislativas entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos (epígrafe III); seguiremos con un breve comenrario de las legislaciones vigentes sobre la materia en las diversas comunidades autónomas (epígrafes IV y V), y finalizaremos con una propuesta de legislación estatal básica futura en la materia, pues -adelantamos ya- llegaremos a la conclusión de defender esa competencia básica del Estado (epígrafe VI).

La Constitución española prevé en su arriculado una pluralidad de posibilidades de participación de los ciudadanos, bien sea en el seno de la Administración o de cualquiera de los otros poderes públicos. En esa línea son dignos de mencionar -a modo de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad -: el arr. 6, que cataloga a los partidos políticos como «instrumento fundamental para la participación política»; el art. 23.1, que reconoce a los ciudadanos un derecho fundamental para la participación en los asuntos públicos «directamente o por medio de representantes»; el art. 27.7, que reconoce un derecho a los profesores, padres y alumnos para intervenir en el control yPage 337 gestión de los centros de enseñanza sostenidos con fondos públicos; el art. 48, que hace mención especial de la participación de la juventud, la cual deberá ser promovida por los poderes públicos; el art. 51.2, que impone el fomento de la participación de los consumidores y usuarios, y la obligación de oír a sus organizaciones en las cuestiones que les afecten, «en los términos que la ley establezca»,¹ y finalmente, el art. 129, que remite a la ley para que se establezcan las formas de participación ciudadana en la Seguridad Social y en la «actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general».²

Entre todos esos preceptos que con un mayor o menor grado de ambigüedad y generalidad contienen previsiones de participación ciudadana, encontramos que el art. 105.a de la propia norma fundamental establece un concreto cauce de participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de reglamentos, materia sobre la que versa el presente trabajo. La dicción literal del precepto es la siguiente:

La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.»

El estudio de dicho artículo -que a pesar de incluirse en el título IV de la norma fundamental («Del Gobierno y de la Administración»), resulta vinculante no sólo para la Administración del Estado, sino también para las respectivas de las comunidades autónomas y para las locales- resulta crucial para poder llegar a unas mínimas conclusiones en la cuestión analizada. De la interpretación que de él se haga dependen, como muy pronto se verá, cuestiones tan importantes como el régimen del reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos; cuál es el grado de vinculación o de discrecionalidad que deja al legislador a la hora de dictar la ley a la que remite, etc. Es por ello que le vamos a dedicar aquí algunas reflexiones.

Esas reflexiones serán sólo algunas pues no cabe duda de que el precepto puede dar lugar a múltiples comentarios, algunos de los cuales pueden resultar innecesarios para el objeto del trabajo. Por orra parte no debe olvidarse que el análisis a llevar a cabo ha de ser puramente instrumental, o sea, no vamos a realizar un estudio dogmático, con miras a la complitud, de su significado y su transcendencia o eficacia en todos los ámbitos,³ sino que sólo nos referiremos a aquellos elementos que puedan mostrarPage 338 algún interés en lo que a las comunidades autónomas se refiere. Valgan por tanto las consideraciones que siguen.

Es de sobra conocido que las comunidades autónomas son titulares de la potestad reglamentaria, esto es, sus respectivas administraciones pueden emanar disposiciones generales para regular aquellas materias en que la Comunidad tenga competencia.

Ahora bien, de ahí no se deriva que también sean titulares de la competencia para determinar el procedimiento a seguir para su elaboración. Bien pudiera ser que dispusieran de la potestad material para elaborar normas reglamentarias, pero no de la formal, debiendo respetar la tramitación establecida por la legislación estatal con carácter general para todo el territorio nacional.

Sin embargo, no parece ser esa la postura de nuestro Tribunal Constitucional que en su Sentencia 15/1989, de 26 de enero, declaró expresamente la no aplicabilidadPage 351 directa en las comunidades autónomas con competencias al respecto, del are. 22 (en sus puntos 1, 2, 3, 4 y 6) de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios (Ley 26/1984, de 19 de julio), precepto en el que se contienen previsiones sobre el procedimiento de elaboración de reglamentos en la materia. El argumento del citado pronunciamiento no fue otro que la pertenencia del trámite previsto en aquel precepto -curiosamente se trata del trámite de participación- al procedimiento de elaboración de disposiciones generales, cuya determinación es competencia exclusiva de cada comunidad autónoma.

Veamos un pasaje de su fundamento jurídico séptimo:

El precepto [se refiere al art. 22 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios] no puede justificarse, como pretende el abogado del Estado en el carácter básico de la previsión, ya que si bien el Estado ostenta competencia exclusiva para establecer el procedimiento administrativo común, en el presente caso no nos encontramos propiamente ante el ejercicio de dicha competencia. Efectivamente, el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general es un procedimiento especial, respecto del cual las Comunidades Autónomas gozan de competencia exclusiva cuando se trate del procedimiento para la elaboración de sus propias normas.

Tres son las conclusiones a las que se puede llegar tras la lectura del pasaje reproducido, la primera y más importante a nuestros efectos, que la potestad reglamentaria de las comunidades autónomas no se limita a su sentido material, a poder determinar el contenido de cada disposición, sino que alcanza a su sentido formal, a la posibilidad de emanarlos siguiendo el procedimiento que sus propios legisladores establezcan para cal fin. La segunda es que las reglas procedimentales contenidas en la legislación del Estado se mantendrán como derecho supletorio; es decir, sólo se aplicarán en aquellas comunidades autónomas que no hayan regulado su propio procedimiento reglamentario.³⁰ Finalmente, la tercera afirmación a la que induce la STC 15/1989, de 26 de enero, es que la competencia para fijar el procedimiento de elaboración de disposiciones generales corresponde a todas y cada una de las comunidades autónomas. Ello es así porque el pronunciamiento no se apoya en ningún título competencial del art. 149-1 CE, lo que significaría, caso de hacerlo, que sólo las comunidades autónomas de más alto techo competencial³¹ que en su estatuto hubiesen asumido tal competen-Page 352cia podrían regular el procedimiento estudiado. El Tribunal Constitucional no diferencia entre unas y otras comunidades autónomas; todas pueden, por tanto, fijar la tramitación a seguir en la elaboración de sus respectivos reglamentos.³²

En definitiva, el reconocimiento por parte del Tribunal Constitucional a las comunidades autónomas, de competencia exclusiva para regular e! procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, significa que éstas pueden establecer los trámites específicos y con el grado de preceptividad que consideren más conveniente -siempre dentro del respeto a la Constitución-, sin que el Estado disponga de título competencia! alguno que le permita fijar siquiera unas pautas mínimas unitarias para todo el territorio estatal.

Pero lo cierto es que los pocos autores que se han referido a ello no están de acuerdo con esa conclusión derivada de la doctrina del Tribunal Constitucional. En efecto, es posible encontrar en el texto de la norma fundamental títulos que permiten sostener que el Estado es competente para emanar una normativa de mínimos, para imponer la realización de determinados trámites en el procedimiento de elaboración de reglamentos, sean éstos estatales o de cualquier Comunidad Autónoma. Nos referimos concretamente a los títulos contenidos en las reglas 1 y 18 del art. 149.1 de la Constitución. Al análisis de esas reglas y de la naturaleza y características de la competencia que según ella cabe predicar a favor del Estado, así como al razonamiento que nos lleva a defender su operatividad en este ámbito específico va destinado el presente epígrafe del trabajo.

Se ha señalado más atrás que han sido varias las comunidades autónomas que han emanado una regulación propia del procedimiento a seguir en la elaboración de sus reglamentos.⁵¹ Sin embargo, no todas ellas han previsto, en esa normativa, trámites de participación ciudadana en el seno de ese procedimiento. Sólo tres han legislado en esa línea: Aragón, en la Ley 3/1984, de 22 de junio, del presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (art. 58); Cataluña, en la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña (art. 64); y Navarra, en la Ley foral 23/1983, de 11 de abril, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral Navarra (art. 57.2). En el resto de comunidades autónomas que regulan el procedimiento de elaboración de reglamentos, se prevén otros trámites, pero no se hace mención alguna a la participación ciudadana.

La diversidad de los regímenes que los tres preceptos señalados establecen exige un comentario independiente de cada uno de ellos. Para llevarlo a cabo se empezará por el análisis de la normativa navarra y se continuará con el de la catalana, para terminar con la Comunidad Autónoma aragonesa. La razón de este orden es, amén de un criterio cronológico,⁵² comentarlas en línea creciente a su mayor aproximación al art. 105.a CE, aunque la conclusión será la misma para las tres, esto es, que ninguna de ellas supone un correcto desarrollo de aquél.⁵³

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Se tiene defendiendo en este trabajo que las comunidades autónomas tienen competencia para establecer el procedimiento de elaboración de sus propios reglamentos, pero que ello no es óbice para el reconocimiento a favor del Estado de la potestad para imponer unos trámites mínimos garantizadores de que el ejercicio de la potestad reglamentaria ofrezca a los ciudadanos y asociaciones unas posibilidades de participación semejantes en todo el territorio nacional. También se ha visto que han sido varias las comunidades autónomas que han hecho uso de esa competencia, e incluso las hay que han previsto en su iter procedimental, cauces de participación ciudadana.

Precisamente el hecho de que no hayan sido todas, las comunidades autónomas que han regulado la participación externa en el procedimiento de elaboración de sus propias disposiciones generales, plantea la duda de cuál será en ellas el régimen de esa participación. Dicho de otra forma, ¿podrán prescindir de oír a los ciudadanos y asociaciones afectados en sus intereses por la norma proyectada?

A nuestro juicio, la respuesta debe ser negativa. El art. 105.a CE reconoce un derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de reglamentos. Se trata de un precepto de eficacia general, esto es, no vinculante únicamente para la Administración del Estado, sino también para la de todas las comunidades autónomas y para la local. Por tanto, ninguna comunidad autónoma puede prescindir de oír a los posibles afectados por las disposiciones administrativas que emanen, en los trámites de su elaboración. Sería un contrasentido afirmar lo contrario, pues equivaldría a reconocer un derecho de audiencia en el procedimiento de elaboración de reglamentos estatales y no en el de los autonómicos, cuando las necesidades de oportunidad y acierto de la norma administrativa -a las que ha de contribuir de forma importante la participación- se dan en ambos casos por igual.

Ahora bien, ¿a qué normativa deberán atenerse para llevar a cabo dichas fórmulas de participación?

Para dar respuesta a esta cuestión resulta oportuno diferenciar dos situaciones diversas:

1. Supuesto de una comunidad autónoma que no haya regulado el procedimiento de elaboración de sus propios reglamentos. En este caso consideramos que entraría en juego la regla de la supletoriedad del derecho estatal (art. 149.3), de forma que las disposiciones generales autonómicas deberían ser elaboradas siguiendo los trámites previstos en la -en esta cuestión aún vigente- Ley de procedimiento administrativo, aunque con las adaptaciones necesarias a la realidad administrativa de la propia comunidad autónoma. Y concretamente, en materia de participación ciudadana, seríaPage 372 de aplicación el art. 130, en sus aparcados 4 y 5 (el primero de ellos reinterpretado en la línea marcada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo).

2. Supuesco de una comunidad autónoma que sí ha regulado el procedimiento de elaboración de sus propios reglamentos, pero no ha establecido en su seno previsión alguna de participación ciudadana.

Lo primero que puede pensarse ante semejante situación es que, por la regla de la supletoriedad del derecho esratal, se incardinarían en el procedimiento previsto por la normativa autonómica, los preceptos estatales reguladores de la participación ciudadana en la elaboración de reglamentos.

A nuestro entender, sin embargo, creemos que se puede llegar a otra solución. Ha de tenerse en cuenta que la regulación del procedimiento de elaboración de disposiciones generales es competencia de las propias comunidades autónomas (STC 15/1989, de 26 de enero). Siendo así, pensamos que debe colegirse que la fijación de los concretos trámites, así como el grado de formalización de dicho procedimiento, es una cuestión cuya determinación corresponde a cada comunidad autónoma. Es decir, cuando una comunidad autónoma establece el procedimiento a seguir en la elaboración de sus propios reglamentos, y lo conforma con unos trámites y no con otros diversos, esa comunidad está ejerciendo una opción perfectamente válida, pues lo hace en ejercicio de una competencia de su titularidad.

Partiendo de ese entendimiento, es posible postular que esa omisión de trámites procedimentales concretos en la norma de la comunidad autónoma, no debería ser completada por la regulación estatal en la materia, según el juego del principio de supletoriedad. En ese sentido, puede pensarse que esa aplicación supletoria del derecho del Estado vendría a desvirtuar la opción normativa elegida por el legislador autonómico en el ejercicio de una competencia propia. En definitiva, se produciría una intromisión del Estado en el legítimo ejercicio de una competencia autonómica.⁶³

Ahora bien, si no se aplica supletoriamente el derecho estatal, ¿acaso ha de entenderse que en esa comunidad autónoma no será preceptiva la participación?

La respuesta es evidentemente negativa, pues es la Constitución -a la que también están sujetas las comunidades autónomas- quien impone esa participación. Esa es precisamente la diferencia entre el trámite de audiencia y otros trámites no impuestos por la norma fundamental. Mientras la no previsión autonómica de esos otros trámites no trae ninguna consecuencia jurídica, la omisión de la preceptuación del trámite de participación ciudadana sí ha de traerla, pues éste lo impone con carácter general la propia Constitución.

Pero, ¿cuál será esa consecuencia jurídica? La consecuencia de que la ComunidadPage 373 Autónoma no prevea ninguna vía de intervención ciudadana en el procedimiento de elaboración de sus propias disposciones es, a nuestro juicio, la inconsticucionalidad de esa ausencia de previsión.

En efecto, cuando una comunidad autónoma no regula la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de sus reglamentos, se produce una situación de anomia en la materia, y esa falta de ley es contraria a la Constitución, pues es la propia norma suprema la que exige su existencia, en el art. 105.a («La ley regulará: [...]»).

La pregunta que se plantea de inmediato es la siguiente: ¿cómo puede solucionarse esa inconstitucionalidad? Verdaderamente, creemos que ha de concluirse que no es posible solución alguna, dado que no existe ningún medio jurídico que permita compeler al legislador autonómico para que emane una normativa sobre la materia.

Realmente este es un problema general, que se plantea en todos aquellos supuestos en que la Constitución exige la regulación de una determinada materia, y el legislador no cumple con ese mandato. En todos esos casos, el derecho carece de medios coercitivos para imponerle la realización y dictado de la correspondiente regulación. Únicamente la voluntad de la propia instancia normadora puede acabar con esa situación de anomia.

Por lo tanto, parece que debe concluirse que mientras el propio legislador de la Comunidad Autónoma no se decida a regular la participación ciudadana -y dada la inaplicabilidad directa del art. 105.a CE-, no se dará la intervención de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de sus reglamentos. Aunque esa situación, esa falta de participación, no sea acorde al texto constitucional.

Evidentemente, la situación sería diversa en caso de que el Estado ya hubiese emanado la normativa básica en la materia. Si así fuera, esa ley básica sería de aplicación directa en la Comunidad Autónoma sin previsión legal de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales, con lo cual, dicha participación sería ineludible, si bien, claro está, en las condiciones fijadas por el Estado con carácter básico.

Se viene postulando que el Estado goza de competencia para establecer con carácter básico la tegulación preceptiva de algunos trámites -como el de participación ciudadana- en el procedimiento de elaboración de todas las disposiciones generales, con independencia de que la Administración normadora sea la propia o la de una comunidad autónoma. Es por ello por lo que dedicamos este epígrafe a exponer los criterios que a nuestro juicio deberían presidir la labor del legislador estatal a la hora de fijar esas bases.

Pero antes es conveniente hacer una precisión de tipo general. El objeto de la atribución de la competencia básica al Estado es garantizar una igualdad de trato a todos los ciudadanos, conseguir un mínimo estatus jurídico común de todos en el ejercicio del derecho de participación en el procedimiento de elaboración de reglamentos, sea cual sea la Administración competente. Esta idea debe determinar el contenido de la legislación básica, en el sentido de que sólo debe establecer aquellos criterios, trámites o condicionamientos que sean indispensables para conseguir ese fin;Page 374 ningún otro. En caso de extralimitarse en esa fijación, la ley básica estatal deberá ser tachada de inconstitucional.

Un primer elemento que necesariamente debería contener la ley básica es la declaración expresa de la preceptividad de la participación. Si bien es cierto que esa característica se deduce con toda claridad del propio art. 105.a CE, no lo es menos que la interpretación que hasta el momenco han llevado las comunidades autónomas ha ido en la línea contraria, en el sentido de prever la discrecionalidad de los trámites participativos.

Precisamente por ello, para evitar la desvirtuación de la norma fundamental a través de leyes autonómicas que dejen un excesivo margen de discrecionalidad a la Administración sobre la apertura o no de los trámites participativos, sería conveniente que el legislador estatal manifestara en la normativa básica, la obligatoriedad de esa apertura.

Siguiendo en esa línea, también deberían establecerse con carácter básico, las posibles causas de exclusión general de la obligatoriedad de abrir cauces participativos. Resulta un hecho evidente que pueden concurrir, en un caso concreto, determinadas circunstancias que hagan desaconsejable dicha participación, o que recomienden mantener la reserva en la elaboración del reglamento. Esas circunstancias, a nuestro juicio, deberían ser determinadas con carácter general y básico, para evitar que las comunidades autónomas, argumentando la necesidad de reserva o la inoportunidad de la participación, cerrasen sistemáticamente las puertas a la intervención ciudadana.

Resulta asimismo importante el mecanismo de determinación de esas causas ex-cluyentes. En ese sentido, deberían ser evitadas cláusulas totalmente abiertas e indeterminadas cuya valoración última quede en manos de la propia Administración actuante. Dicho en otros términos, las causas de exclusión de la participación deberán establecerse con criterios objetivos, respecto de los que la Administración, para apreciar su concurrencia y, por tanto, concederla o no, tan sólo deba constatar la existencia o no de unos elementos. Deberían desterrarse, así, criterios valorativos como los utilizados por el vigente art. 130.4 LPA (que sea posible, que la índole de la disposición lo aconseje y que no se opongan razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto).

Pero, ¿cuáles son los concretos criterios que deberían determinar la no apertura de los cauces de participación?

A nuestro juicio son básicamente dos, a saber:

1. En caso de necesidad de tramitación urgente de la norma. Parece evidente que si por alguna circunstancia de la naturaleza que sea, es preciso emanar con urgencia una normativa para hacer frente a una determinada situación, no se difiera el momento de dictar esa norma, para dar audiencia a los ciudadanos. Lo importante en ese momento no es que los ciudadanos participen, sino que el reglamento alcance la vigencia para atajar la coyuntura que ha provocado su dictado.

   Debe tenerse en cuenta, respecto a lo dicho, que la urgencia precisa de una valoración previa por parte de la Administración actuante. Ahora bien, no es menos cierto que la urgencia puede actuar como un concepto jurídico indeterminado, de manera que, una vez declarada por el órgano correspondiente su concurrencia, es susceptible de control jurisdiccional. Quiere decirse con ello, que si bien es a la Administración aPage 375 quien corresponde decidir en primera inscancia si la norma debe tramitarse con urgencia, al tener cabida el control judicial posterior, queda salvaguardada la posibilidad de que ésta recurra excesivamente al criterio de la urgencia para librarse de oír a la ciudadanía.

2. En segundo lugar, la exclusión de la obligatoriedad de la apertura de los trámites de participación estaría asimismo justificada en el supuesto de que los llamados a incervenir ya hubieran tenido la oportunidad de hacerlo a través de otros cauces, bien funcionales, bien orgánicos.

   Piénsese simplemente, que de imponerse la apertura de la audiencia en este caso, se estaría dando pie a una duplicidad de participación por parte de unos mismos sujetos. Ello sería -amén de una clara pérdida de tiempo- una actividad contraria al principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa (art. 103.1 CE).

   Tan sólo resta añadir, en relación con la fijación en la ley básica, de las causas que permiten la exclusión de la necesidad de participación, que esa determinación no debería ser obstáculo para que las comunidades autónomas la permitan en alguno de esos casos, estableciendo unas más amplias posibilidades de participación ciudadana. De lo que se trata es de que las comunidades autónomas no puedan establecer unas condiciones participativas más gravosas, pero que sí puedan mejorar las que garanticen el tratamiento común de los administrados. En ese sentido, el carácter básico de esas excepciones actuaría como límite máximo al legislador autonómico, el cual no podría establecer otras exclusiones genéricas, pero sí mejorar las previstas, permitiendo en ellas la participación.

   Otra cuestión que en nuestra opinión debería venir determinada en la ley básica es la referente a los sujetos legitimados para participar. Se debería desarrollar con carácter básico el art. 105.a CE, en el sentido de definir si están legitimados los ciudadanos y todas las asociaciones y agrupaciones reconocidas por la ley, o los ciudadanos y solamente aquellas asociaciones a las que «por ley» corresponda la defensa de los intereses afectados.⁶⁴

   Es necesario precisar, en este punto, que la legislación básica debería determinar quiénes están legitimados para participar. Sin embargo, creemos que no debería especificar el cauce concreto a rravés del cual debe hacerlo cada uno de ellos; esto es, no debería entrar a decir si todos han de participar a través del trámite de audiencia -lo cual será en muchos casos imposible-, o si es preferible conjugar ésta con un período de información pública.

   Parece más lógico que la regulación de esta cuestión quede en manos de cada comunidad autónoma. La razón que nos lleva a hacer esta afirmación es que no pensamos que para garantizar un tratamiento común a todos los españoles en el ejercicio del derecho de participación en el procedimiento de elaboración de reglamentos sea necesario asegurarles ese ejercicio a través de un cauce concreto. Lo importante -y eso esPage 376 lo que ha de hacer la normativa básica- es garantizar que los ciudadanos y asociaciones puedan hacer alegaciones; es en este punto donde está en juego el tratamiento común. Pero la concreta vía de intervención -siempre que ésta no sea negada- no afecta al ejercicio del derecho, no entra dentro del tratamiento sustancialmente igualitario que todos los ciudadanos han de recibir, dado que pueden hacer las mismas manifestaciones a través de la audiencia que de la información pública.

   En todo caso, las comunidades autónomas deberán tener en cuenta, a la hora de regular su propio procedimiento reglamentario, que a tenor del art. 105.a CE, la forma tipo de canalizar la participación ciudadana es el trámite de audiencia. Ello significa dos cosas; en primer lugar, que no podrán prescindir de ella, oyendo a todos los legitimados a través de un eventual período de información pública; y en segundo lugar supone que, en la medida de las posibilidades concretas de cada supuesto, deberá hacer un esfuerzo por oír a través de ella (de la audiencia) al mayor número posible de sujetos.

   Finalmente, la última cuestión que merece tratamiento básico es la fijación de un plazo mínimo que garantice a los legitimados el tiempo suficiente para elaborar sus escritos de alegaciones. Con ello se evita, precisamente, que las comunidades autónomas hagan de éste un trámite puramente nominal, estableciendo unos plazos tan cortos que impidan a los legitimados formular unas alegaciones mínimamente serias y elaboradas. En todo caso, las respectivas comunidades autónomas podrían fijar un plazo mínimo para la participación en el procedimiento de elaboración de sus propios reglamentos, pero dicho plazo debería ser igual o superior al establecido por el Estado en su legislación básica.

   Un plazo que nos parece válido y suficiente, si se consiera que ha de ser mínimo, ya se prevé en la misma materia de la participación en el procedimiento de elaboración de reglamentos, pero en el ámbito de la Administración local. En efecto, el art. 49.b de la Ley reguladora de las bases del régimen local prevé un período de treinta días para la audiencia y la información pública en el procedimiento de elaboración de ordenanzas. Nos parece un plazo suficiente y que podría generalizarse.

   Estas son, muy resumidamente, las cuestiones que, por afectar manifiestamente al tratamiento común de los ciudadanos respecto al procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos, deberían establecerse con carácter básico por el Estado. El resto de elementos, por no afectar a aquellas condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de participación en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, deberían corresponder a la determinación de cada legislador autonómico.

Como ha podido comprobarse, el desarrollo del art. 105.a CE en el ámbito del procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos presenta un nivel de extremada pobreza. Catorce de las diecisiete comunidades autónomas no prevén ninguna posibilidad de participación ciudadana en el seno del procedimiento de elaboración de sus disposiciones generales, y las tres restantes lo hacen a través de preceptos irrespetuosos con el art. 105.a de la Constitución.

Ello nos lleva a afirmar que si en el ámbito estatal parece necesaria una nuevaPage 377 regulación de esta participación -dadas las dificultades que en su aplicación plantea el art. 130.4 LPA en relación con el art. 105.a CE-; ninguna duda cabe que esa necesidad es patente también en el ámbito autonómico, en el cual los preceptos en la materia, si es que existen, se alejan tan claramente de la norma fundamental.

Por ello sería deseable que el Estado ejerciera su competencia para dictar las bases de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos. Así, con una normativa de naturaleza básica, de general y obligado acatamiento, se habrá dado el primer paso de cara a la superación de la deficiente situación existente. No en vano, la emanación de esa ley básica daría los criterios correctos a seguir por las comunidades autónomas a la hora de dictar su propia regulación, evitando de esa forma situaciones como las actuales en Navarra, Cataluña y Aragón y, como no, en el resto de comunidades autónomas, en las que ni siquiera existe un tratamiento normativo del tema.

Una última reflexión merece la pena ser hecha. Siendo como es, la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos, una materia que forma parte de procedimiento administrativo común, ha de concluirse que el Estado ha dejado pasar una ocasión de oro para llevar a cabo esa regulación, insertando los preceptos necesarios en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.

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[1] A este precepto se ha dado cumplimiento en la Ley 26/1984, de 19 de julio, general para !a defensa de los consumidores y usuarios, que a efectos de participación en la elaboración de reglamentos sobre la materia establece (art. 22) la obligación de prestar audiencia a determinadas asociaciones y para determinadas disposiciones. Dicho art. 22 ha sido a su vez desarrollado por el Real decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones. Téngase en cuenta, a efectos de lo dicho, que el Tribunal Constitucional tiene declarado en su Sentencia 15/1989, de 26 de enero, que el comentado art. 22 de la Ley 20/1984 no es de aplicación en las comunidades autónomas con competencia sobre la materia.

[2] También pueden incluirse otras fórmulas de participación referidas a los poderes legislativo y judicial. En el primero a través de la iniciariva popular (art. 87.3) y de los refernda (art. 92); en el segundo a través de la acción popular y de la institución del jurado (art. 125).

[3] Efectuar un estudio desde ese punto de visra nos llevaría a entrar en el análisis de cuestiones como por ejemplo, la adecuación a la Conscirución del art. 130, apartados 4 y 5 de la Ley de procedimiento administrativo y su reincerpretación, tanto doctrinal como jurisprudencial, llevada a cabo a la luz de aquélla; cuál es su alcance en la Administración local, a través del art. 49.b de la Ley reguladora de las bases del régimen local, etc., cuestiones todas ellas que exceden del objeto del trabajo, amén de haber sido tratadas ya por algunos autores.

[4] Sirva como ejemplo lo que en su día estableció, sobre el alcance de las reservas de ley, la STC 83/1984, de 14 de julio, en su fundamento jurídico cuarto: «Este principio de reserva de ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de liberad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones haga» posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador».

[5] Significativa de esa línea de pensamiento es la propia STC 83/1984, de 24 de julio, que a renglón seguido del párrafo transcrito en la nota anterior añade lo siguiente: «Esto se traduce en ciertas exigencias en cuanto al alcance de las remisiones o habilitaciones legales a la potestad reglamentaria, que pueden resumirse en el criterio de que las mismas sean tales que restrinjan efectivamente el ejercicio de esa potestad a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimar el cumplimiento de las finalidades propuescas por la Consecución o por la propia Ley. Y este criterio aparece contradicho con evidencia mediante cláusulas legales, del tipo de la que ahora se cuestiona, en virtud de la que se produce una verdadera deslegalización de la materia reservada; esto es, una total abdicación por parte del legislador de su facultad para establecer reglas limicadas, transfiriendo esta facultad al titular de la potestad reglamentaria, sin fijar ni siquiera cuáles son los fines u objetivos que la reglamentación ha de perseguir.»

[6] Al ser el propio legislador el que establece en la Ley todas esas cuestiones más trascendentales, se consigue, además, evitar que la Administración, a través de sus disposiciones generales, determine unas condiciones de ejercicio de la participación can complejas o con tantos requisitos para su apertura, que en la práctica sean muy pocas las ocasiones en las que deba celebrarse preceptivamente, y que los sujetos que puedan concurrir sean los menos posibles. La posibilidad de que la Administración no abra los trámites participar ¡vos si la preceptividad de los mismos no le viene expresa y claramente establecida por una ley, es un hecho constatable y que ha podido verse desde la entrada en vigor de la Constitución, precisamente en lo que al trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de reglamentos estatales se refiere, En efecto, a pesar de que una vez vigente la Constitución lo lógico hubiese sido una inmediata reinterpreración del arr. 130.4 y 5 de la Ley de procedimiento administrativo, en el sentido de entender que recoge trámires de realización no facultativa, lo cierto es que !a Administración continuó con su postura tradicional de hacer caso omiso del precepto de la Ley procedimencal. A su vez, la doctrina del Tribunal Supremo no varió, y siguió declarando el carácter no obligatorio de la audiencia, la discrecionalidad del Ministro competente para abrir o no el trámite. La situación descrita pone de manifiesto cuáles son las inclinaciones, la dirección que va a seguir la Administración pública en su actuación y nos lleva a entender lo ya señalado, esto es, que la ley emanada como desarrollo del are. 105.a CE debe contener la regulación de rodos aquellos aspectos relevantes para el ejercicio de la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos, dejando al desarrollo reglamentario únicamente las cuestiones instrumentales y de puro ámbito interno de la Administración. De no hacerse así, en caso de dejar a la Administración un margen de apreciación o determinación demasiado amplio, de alguna de esas circunstancias primordiales (plazo, causas de excepción, legitimados...), mucho nos temernos que ésta usará esa posibilidad para hacer el trámite excesivamente gravoso para quien esté llamado a participar, y así, al ser pocos o ninguno los concurrentes, librarse de una formalidad más. Debe señalarse en este punto que existen publicados algunos trabajos sobre la evolución jurisprudencial de la interpretación del referido art. 130.4 LPA, en los cuales puede verse cómo hasta finales de 1986, con la STS de 29 de diciembre (Ar. 1675 de 1987. Ponente: Francisco Javier Delgado Barrio), no se inicia un progresivo cambio en la concepción de la facultatividad de la audiencia, cambio que ha acabado con el encendimiento de que el precepto de la LPA, a la luz del art. 105.a CE, consagra un trámite totalmente obligatorio, Han sido necesarios, por tanto, ocho años de Constitución para aclarar algo que ya debiera haber quedado muy claro en 1979. Además, debe decirse que a pesar de la doctrina ya uniforme del Tribunal Supremo, la Administración sigue -aunque cada vez menos- en su tónica de elaborar los reglamentos sin abrir ningún trámite de participación ciudadana, como lo demuestra la proliferación de recursos que por ese motivo llegan al Tribunal Supremo. Algunos de los trabajos a los que hacíamos referencia son: Sánchez Blanco, Ángel, «Sujecos, actores y fáctores en el procedimiento administrativo», en Revista de Administración Pública, núm. 111, 1986; Cruz Ferrer, Juan de la, «Hacia la garantía jurisprudencial de la audiencia en la elaboración de reglamentos», en Poder Judicial, núm. 9, marzo de 1988; del mismo: «Sobre e! control de la discrecionalidad en la potestad reglamentaria», en Revista de Administración Pública, núm. 116, mayo-agosto de 1988; Rebollo Puig, Manuel, «La participación de las entidades representativas de intereses en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas generales», en Revista de Administración Pública, núm. 115, enero-abril de 1988; y Trayter Jiménez, Juan Manuel: ¿Son nulos ¡os reglamentos elaborados sin respetar el trámite de audiencia? Ed. Tecnos, Colección «Jurisprudencia Práctica», núm. 34, Madrid, 1992. Esta última obra contiene una recopilación de los pronunciamientos más significativos habidos en la materia desde la entrada en vigor de la Ley de procedimiento administrativo hasta su publicación. A su vez, un comentario de la capital STS de 29 de diciembre de 1986 lo constituye el trabajo de Cruz Ferrer, Juan de la, «Nulidad de reglamento por violación de los principios generales del Derecho y omisión de la audiencia a los interesados», en Revista Española de Derecho Administrativo núm. 52, 1986.

[7] Amén, evidentemente, del diverso nivel de garantía y protección jurisdiccional que deriva, en base al art. 53,2 CE, de la caracterización, en este caso, como derecho o como derecho fundamental. Pero esca es una cuestión que no resulta relevante a los fines que aquí pretendemos, razón por la que no va a ser desarrollada.

[8] Vide Alzaga Villaamil, Óscar, La Constitución Española de 1978 (Comentario Sistemático), Ediciones del Foro, Madrid, 1978, pág. 650. Añade que el articulo establece una regulación en términos de excesiva generalidad, dado que en muchos casos, puesto que pueden ser millones, será imposible dar audiencia a todos los afectados. Según esta idea, afirma que hubiese sido mejor que la Constitución no hubiese dicho nada al respecto.

[9] Vide Garrido Falla, Fernando, «Comentario al artículo 105», en la obra colectiva por él mismo dirigida, Comentarios a la Constitución, Ed. Civitas, Madrid, 1980, pág. 1.055.

[10] Un ejemplo de continuación de esa doctrina en la actualidad lo representa Juan José Diez Sánchez, quien se adhiere a la afirmación de Garrido Falla relativa a que el art. 105.a CE no añade nada nuevo al ordenamiento jurídico (cfr. El procedimiento administrativo común y la doctrina constitucional, Ed. Civitas, Madrid, 1992, pág. 163).

[11] Vide Cruz Ferrer, Juan de la, Sobre el control..., cit., pág. 86. De forma similar se expresa Parada Vázquez, José Ramón, «Artículo 105. Los principios de audiencia y publicidad en las actuaciones de la Administración», en la obra colecriva dirigida por Óscar Alzaga Villaamil, Comentarios a ¡as Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, volumen VIII, EDERSA, Madrid, 1984, pág. 316.

[12] Vide esta explicación en la obra colecriva dirigida por el propio Santamaría Pastor, Juan Alfonso, junco a Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo. La jurisprudencia del tribunal Supremo. Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1989, pág. 95.

[13] Esta tesis se contiene principalmente en su trabajo «Los derechos de participación, representación y de acceso a funciones y cargos públicos; la corrección de la unilateral perspectiva política», en la obra colectiva, La participación, Anuari de la Facultad de Dret 1985. Estudi General de Liúda, Promociones y Publicaciones Universitarias, Barcelona, 1986, in totum (cambien publicado en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 46, 1985); así como en su otro artículo: «La participación como coadyuvan-ce del Estado Social y Democrático de Derecho», en Revista de Administración Pública, núm. 119, mayo-agosto de 1989, pág. 142 y ss.

[14] Vide Pérez Moceno, Alfonso, «Crisis de la participación administrativa», en Revista de Administración Pública, núm. 119, mayo-agosto de 1989, pág. 107.

[15] También se han mostrado favorables a esa interpretación amplia: Santamaría Pastor, Juan Alfonso, en sus comentarios al art. 23 CE, dentro de la obra dirigida por Fernando Garrido Faila: Comentarios..., cit., pág. 295; y Aguiar de Luque, Luis, en el trabajo realizado en colaboración con Sánchez Morón, Miguel, «Comentario al art. 23.1 de la Conscirución. Derecho de participación», en la obra colectiva dirigida por Alzaga Villaamil, Óscar, Comentarios..., cit. volumen II, pág. 661.

[16] En términos parejos se expresan las STC 53/1982, de 22 de junio, 23/1983, de 24 de marzo, y 51/1984, de 25 de abril.

[17] Vide Diez Sánchez, Juan José, El procedimiento... cit., pág. 165 a 167.

[18] Cfr. Cruz Ferrer, Juan de la, Hacia..., cit., pág. 131; en idénticos términos en su otro trabajo: Sobre..., cit,, pág, 87.

[19] A pesar de ello, produce asimismo cierto grado de perplejidad la postura que el Tribunal Supremo ha adoptado en romo a esta Sentencia constitucional. Postura que lejos de aclarar la cuestión, viene a enturbiarla todavía más, dada la falta de uniformidad de su tratamiento. En ese sentido, encontramos alguna sentencia aislada en la que se coincide con la interpretación en este trabajo defendida, como por ejemplo, la de 21 de octubre de 1986 (Ar. 5498. Ponente: Ángel Rodríguez García). Sin embargo, son mayoritarias aquéllas coincidentes con la interpretación expuesta y defendida por Cruz Ferrer; por ejemplo, y entre otras muchas: STS de 4 de julio de 1987 (At. 5504. Ponente: Rafael de Mendizábal Allende); STS de 19 de mayo de 1988 (Ar. 5060. Ponente: Rafael de Mendizábal Allende); STS de 5 de octubre de 1990 (Ar. 9032. Ponente: José Duret Abeleira). Realmente, a partir de la cicada de 19 de mayo de 1988, y tal vez por emanar ésta de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo, puede decirse que el grueso de la jurisprudencia sigue sus considerandos sobre este particular.

[20] No vamos a detenernos a comentar detenidamente cuál es la función que la participación ciudadana viene a cumplir en el procedimiento de elaboración de reglamentos. Es suficiente señalar, a efectos de este trabajo, que son dos las tesis manifestadas al respecto. La primera defiende que el trámite cumple una función garantista, esto es, que la audiencia en el procedimiento de elaboración de reglamentos se establece para que los posibles afectados por la norma puedan defender sus legítimos intereses ante la actuación de la Administración. La argumentación a esta postura es manifestada por su máximo exponente: Parada Vázquez, José Ramón, Comentario.... cit., pág. 300. Por el contrario, la doctrina mayontaria -y con ella coincidimos- es de la opinión de que la participación persigue el objetivo de favorecer el acierto y la oportunidad de la disposición proyectada, al margen de que pueda ser utilizada como vía de defensa de sus intereses por parte de la ciudadanía. Defensor de esta tesis es, por ejemplo, Santamatía Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativa, ed, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, pág. 803-804. Por su parte, el Tribunal Supremo se muestra vacilante en su postura al respecto. Así, en algunas sentencias ha proclamado la función garantista de la audiencia. Por ejemplo, STS de 16 de mayo de 1972 (Ar. 2971. Ponente: José María Cordero de Torres); STS de 1 de diciembre de 1982 (Ar. 7731. Ponente: Manuel Deigado-lribarrren Negrao); STS de 22 de diciembre de 1982 (Ar, 8081. Ponente: Manuel Delgado-Iribarren Negrao); STS de 7 de mayo de 1987 (Ar. 4730. Ponente: Carmelo Madrigal García); STS de 19 de mayo de 1988 (Ar. 5060- Ponente: Rafael de Mendizábal Allende); STS de 5 de febrero de 1990 (Ar. 1899. Ponente: Carmelo Madrigal García). Pero también a favor de la tesis aquí defendida hay un grueso número de sentencias, capitaneadas pot la STC 61/1985, de 8 de mayo, que en su fundamento jurídico tercero señala que: «[...] en tal procedimiento [se refiere al de elaboración de Reglamentos] no hay interesados que tengan que ser llamados a adoptar en el mismo la posición de «interesados». La audiencia de los ciudadanos directamente o a través de organizaciones y asociaciones (art. 105.a de la Constitución) no constituyen a aquéllos ni a éstas en interesados en el sentido de parres procedimentales necesarias. Se trata de un caso de participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general, directamente o mediante organizaciones de representación de intereses, a las que, aun participando en el procedimiento, no se les asigna el carácter de parte procedimental (o interesado)».

[21] En esta línea de pensamiento se sitúa el Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya en su Dictamen sel-licitat peí Parlament de Catalunya, en relació amb l'adequació a la Constitució i a l'Estatut d'Auto-nemiit del Dictamen de la Comissió d'Organització, Procediment i Règim Jurídic de l'Administrada de la Ce-neralitat de Catalunya, núm. 161 de 22 de junio de 1989, Ponente: Antoni Bayona i Rocamota, en la colección «Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya. Dictámens», volumen VIII, 1989, fundamento VIII.

[22] No parece necesario enerar en la aclaración de una terminología tan arraigada en la ciencia jurídica española como la referida al Estado social, pues a buen seguro es de sobra conocida por todos los lecrores. Basce por ello decir que el de «procura existencia!» es un concepto debido al alemán Forschoff, y que se halla ampliamente comentado en el ya clásico trabajo de Manuel García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Alianza Editorial, Madrid, 1979, pág. 27.

[23] Sobre la participación ciudadana en el Estado social puede consultarse -al margen de obras más generales sobre el modelo político español, en la que se hacen algunas referencias a la idea de la participa-don- el trabajo de Luciano Parejo Alfonso, «La participación en el Estado Social», en Actualidad Administrativa, núm. 5, semana 26 enero-1 febrero de 1987.

[24] A esta cuestión se ha referido, entre otros, Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos..., op. cit., pág. 234. Asimismo Fortes Engel, José María, La información pública en el Derecho administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, pág. 33.

[25] Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos..., op. cit... pág. 236 a 248. Entre las mencionadas directivas estructurales y funcionales, el autor incluye -al margen de la participación ciudadana - las siguientes: principio de la naturaleza vícarial de la Administración, o sea, que debe estar subordinada, en su esrruccura y funcionamienro, a las instancias políticas que representan formalmente al titular de la Soberanía, y la regla del pluralismo de las administraciones públicas, que se desglosa en los principios de descentralización, desconcentración y participación.

[26] Se ha interpretado este precepto como una marerialixación o concreción de la cláusula más general que constituye la calificación de España como un Estado social. En esta idea coinciden, entre otros: Bassols Coma, Martín, «Los principios del Estado de Derecho y su aplicación a la Administración en la Constitución», en Revista de Administración Pública, núm. 87, 1978, pág. 142; Basile, Silvio, «Los "valores superiores", los principios fundamentales y los derechos y libertades públicas», en la obra colectiva dirigida por Alberto Pedrieri y Eduardo García de Enterría, La Constitución Española de 1978 (Estudio Sistemático). Civitas, Madrid, 1981, pág. 276; Parejo Alfonso, Luciano, Estado Social y Administración Pública. Los postulados constitucionales de la reforma administrativa. Civitas, Madrid, 1983, pág. 67; Garrorena Morales, Ángel, El Estado español como Estado Social y Democrático de Derecho, Tecnos, Madrid, 1984, pág. 57; Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos..., cit., pág. 228.

[27] Evidentemente la participación ciudadana se configura como un arma de doble filo frente a la eficacia, pues si bien es, por una parte beneficiosa, por otra puede acruar como elemento distorsionador y antieficaz si -como ha señalado Lorenzo Marcín-Retortillo Baquer- quien comparece no es consciente de que con su intervención viene a colaborar con la Administración, pero en ningún caso a sustituirla en su poder de decisión. Al tiempo, según como se ordenen los concretos cauces participativos, pueden repercutir en una obstrucción o un mal funcionamiento del órgano actuante, (cfr.: «La participación en la Administración pública: principios y límites», en la obra colectiva: La participación. Anuari.,., cit., pág. 102-103).

[28] Han tratado al trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de reglamentos como un derecho, aunque sin dar ninguna justificación a ello, por ejemplo y entre otros: Bassols Coma, Marrín,. «Los diversas manifestaciones de la potestad reglamentaria en la Constitución», en Revista de Administración Pública, núm. 88, 1979, pág. 114, que con toda rotundidad afirma que «se consagra un importante derecho constitucional de participación, individual y colectiva, en la elaboración de las disposiciones administrativas -es decir, de carácrer reglamentario- que puede afectarles, extremo que deberá ser objeto de una adecuada matización por la importancia de la cuestión»; y Alonso García, Enrique, «La participación de individuos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en España. Aspectos constitucionales», en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 61, 1989, pág. 53.

[29] De todo lo dicho se deduce la posibilidad de calificar al art. 105.a CE de norma incompleta. Cumple tas características de las normas que la doctrina califica de esa forma. Sobre los caracteres de ese tipo de preceptos -que por otra parte abundan en la Constitución- puede consultarse el trabajo del profesor Alejandro Nieto: «Peculiaridades jurídicas de la Norma Constitucional», en Revista de Ad-ministración Pública, núm. 100-102, enero-diciembre de 1983. En esa sede el autor comenta, además de la aparición a nivel doctrinal de las normas incompletas, cuáles son los problemas que plantean -como el básico, relativo a su eficacia jurídica y quiénes son sus destinatarios- y las características que las definen o permiten identificarlas.

[30] Sobre esta supletoriedad del derecho emanado del Escado ha señalado Juan Pemán Gavín, que debe excluir la idea de aplicación acumulativa de dicha legislación estatal con la de la correspondiente comunidad autónoma, de forma que a los trámites previstos en la Ley autonómica se le añadan tos fijados en la Ley de procedimiento administrativo y no establecidos en aquélla. «Quiere decirse con ello que si la Ley autonómica ha previsto unos determinados trámites y no otros, realiza con ello una opción sobre el grado de formalización que desea exigir a la Administración autonómica en el ejercicio de su potestad reglamentaría, opción que no cabe desvirtuar por la vía de la aplicación supletoria del Derecho estatal. Creo, por tanto, que la LPA deberá aplicarse en esta materia tan sólo en ausencia de regulación autonómica, no en ausencia de previsiones sobre trámites concretos» (en su trabajo: «Sobre el ejercicio de la potestad reglamentatia por la Comunidad Autónoma de Aragón», en Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 1, diciembre de 1992, pág. 80, nota 43).

[31] Se incluyen en la mención de comunidades autónomas de mis alto techo competencial, al País Vasco, Galicia, Cataluña, Andalucía, Canarias (tras la ampliación de competencias por Ley orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para Canarias), Comunidad Valenciana (tras Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencia a la Comunidad Valenciana de comperen-cias en materia de titularidad estatal) y Navarra.

[32] Hasta el momento las comunidades autónomas que han emanado tal regulación son las siguientes: País Vasco, art. 55 a 58 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno; Navarra, arr. 54 a 61 de la Ley Foral 23/1983, de 1 1 de abtil, reguladora del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, Canarias, art. 43 a 45 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y de la Administración pública de la Comunidad Autónoma de Canarias; Castilla-León, art. 45 a 47 de ta Ley 1/1983, de 29 de julio, del Gobierno y de la Administración de Castilla-León; Aragón art. 57 y 58 de la Ley 3/1984, de 22 de junio, del presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón; y Cataluña, art. 61 a 66 de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalidad de Cataluña. En el resto de comunidades autónomas igualmente se regula la potestad reglamentaria, pero en cuanto a tramitación, se acostumbra a establecer únicamente el requisito de la publicación en el diario oficial correspondiente.

[33] V. gr.: art. 10.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, donde se asume competencia exclusiva en materia de «normas procesales y de procedimiento administrativo y económico-administrativo que se deriven de las especialidades del derecho sustantivo y de la organización propia del País Vasco», art. 9.3 del Estatuto catalán: «Normas procesales y de procedimiento administrativo que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalidad»; art. 27.5 del Estatuto gallego: «las normas procesales y procedimientos administrativos que se deriven del específico Derecho gallego o de la organización propia de los poderes públicos gallegos»; art. 49- l.r de la Ley orgánica de reintegración y amejoramiento del Fuero de Navarra: «Normas de procedimiento administrativo y, en su caso, económico-administrativo que se deriven de las especialidades del Derecho sustantivo o de la organización propios de Navarra»; art. 11.2 del Estatuto balear: «Las normas procesales y de Derecho administrativo derivadas de las peculiaridades del Derecho sustantivo de las islas Baleares o de las especialidades de la organización de la Comunidad Autónoma»; y art. 32.3 del Estatuto canario: «Normas de los procedimientos administrativo, económico-administrativo y fiscal que derivan de las especialidades del régimen administrativo, económico y fiscal canario».

[34] A la idea de que según el art. 149.1.18 CE el Estado pueda regular un procedimiento tipo general se llegaría en caso de identificar «procedimiento administrativo común» con «derecho común» o «ley común». A ello se ha referido Francisco López Menudo: «Los principios generales del procedimiento administrativo», en Revista de Administración Pública, núm. 129, septiembre-diciembre de 1992. La ley común, en ese caso, se caracterizaría por configurarse como una «norma que a más de incidir sobre la totalidad de un ámbito establece una regulación absoluta, inderogable e incluso no desarrollable por ninguna otra, o sea, norma que alcanza una posición de primacía frente a cualquier derecho particular, situándose éste, caso de existir, en un segundo nivel y limitado a regular aspectos no previstos, o simples pormenorizaciones de la Ley común» (pág. 64). Nos pone como paradigma de Ley común en ese sentido, el art. 13.1 del Código civil y 149.1.8 de la Constitución, en los que se declara que en determinadas materias civiles la regulación estatal será de aplicación general y directa en toda España.

[35] Cabe señalar, por otra parte, que la elaboración de ese pretendido procedimiento tipo toparía con una siruación de imposibilidad material. Es Francisco González Navarro quien ha señalado que «en nuesrro derecho no existe ese pretendido procedimiento común o general, procedimiento tipo al que habría de referirse a otros especiales». Las razones que da como basamento a esa afirmación son, en primer lugar, la propia [ya derogada] Ley de procedimiento administrativo, que en su preámbulo, punto V, señala que «la Ley ha huido de la ordenación rígida y formalisra de un procedimiento unitario en que se den todas aquellas actuaciones integradas como feses del mismo, y, en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación, institución y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate [...]». Evidentemente este primer argumento parte de la creencia -por cierto, muy mayoritaria- de que el procedimiento administrativo común venía contenido en el título IV de la Ley de procedimiento administrativo (sobre esta polémica, los argumentos a favor y en contra, y el estado de la cuestión antes de la vigencia de la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas, resulta ilustrativo el libro de Juan José Diez Sánchez: El procedimiento..,, cit., pág. 56 a 62). El segundo argumento que González Navarro da sobre la imposibilidad de un procedimiento tipo lo constituye «la inabarcable, inagotable e incluso ímpredecible variedad de fines de la actividad administrativa que exige una pluralidad de cauces procesales, los cuales sólo en algunos casos -muy pocos en comparación con la masa ingente de posibilidades- se encuentran en una norma legal o reglamentaria». Lo que hay en nuestro ordenamiento no es un procedimiento-tipo sino varios procedimientos formaliza-dos que sirven de cauce al cumplimiento de fines administrativos concretos. El autor diferencia entre procedimientos formalizados (fijados en una norma jurídica) y no formalizados (no previstos en una norma, con lo cual será el instructor quien deba determinar la tramitación a seguir, atendiendo a las ideas de simplicidad, eficacia y garantía). La postura de González Navarro se encuentra en su obra: Derecho Administrativo Español, Ediciones Universidad de Navarra (EUNSA), Pamplona, 1988, tomo II, pág. 181-182; aunque hace algunos años mas que fue acuñada, encontrándose ya plasmada en su trabajo: «Procedimiento Administrativo Común, procedimientos triangulares y procedimientos complejos», en Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 211, julio-septiembre de 1981, en especial pág. 411 a 423.

[36] Vide López Ramón, Fernando: «Reflexiones sobre el ámbito de aplicación de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas», en Revista de Administración Pública, núm. 130, enero-abril de 1993, pág. 108.

[37] Vide López Menudo, Francisco: Los principios..., cit., pág. 67.

[38] Vide ibidem, pág. 67.

[39] Vide Pemán Gavín, Juan: Sobre el ejercicio..., cit., pág. 82.

[40] Vide ibidem, pág. 82. A favor de que la noción de procedimiento administrativo común cambien despliegue sus efectos en el ámbito del procedimienco de elaboración de reglamentos se ha manifestado, asimismo, López Menudo. Se opone así a la doctrina establecida por la STC 15/1989, de 26 de enero, que declara la competencia exclusiva de las comunidades autonónomas para regular su propio procedimiento para la elaboración de disposiciones generales. Se muestra contrario a que el procedimiento reglamentario sea excluido del procedimiento adminiscrativo común, alegando que tal planteamiento se basa en el esquema que ofrecía la Ley de procedimiento administrativo, dontfe el procedimiento para la elaboración de reglamentos figuraba entre los «procedimientos especiales» del título VI [es el único que como ral se mantiene vigente en la LPA] por contraposición al «procedimiento» -por antonomasia- del título IV [que es el que tradicionalmente se ha identificado con el procedimiento administrativo común]. Señala el autor que ese criterio distintivo entre ambos procedimientos es demasiado formalista, además de poco sólido. Las razones esgrimidas a fevor de esta afirmación son las siguientes: 1. En primer lugar señala que no porque la LPA incardine el procedimiento reglamentario entre los especiales, es aquél menos troncal que los del resto de la Ley. Realmente, el procedimiento de elaboración de reglamentos es esencial, pues a través de él surge la mayor parte del ordenamiento jurídico. 2. El segundo motivo aducido es que el procedimiento reglamentario contempla garantías que traducen principios constitucionales de información y participación ciudadana, pertenecientes de iure al procedimiento administrativo común que corresponde asegurar al Esrado. 3. El tercer argumento dado consiste en la afirmación de que dicho cricerio difumina el auténtico concepto de lo «común», confundiéndolo con lo «genérico», contraponiéndolo a su vez, por tanto, a lo «específico» o «particularizado», lo cual supone admitir que no pertenecerá a la categoría de «común» todo aquéllo que no se encuentre en el patrón general y ordinario de resolver asuntos, lo que minimiza el superior alcance que sin duda tiene la previsión constitucional. Introduce la dinámica propia del binomio «común-especial», lo que hace peligrar el sentido del adjerivo «común» que la Constitución concibe como derecho estatal de aplicación directa y no subsidiaria. Hay que aclarar que el autor diferencia dos parejas de adjetivos referidos a las leyes. La primera es «común-particular» y la segunda «general especial». La primera pareja responde a la pregunta ¿qué se regula?, y el criterio diferenciador consiste en que la ley común se caracteriza por configurarse como una «norma que a más de incidir sobre la totalidad de un ámbito establece una regulación absoluta, inderoga-ble e incluso no desarrollable por ninguna otra, o sea, norma que alcanza una posición de primacía frente a cualquier derecho particular, situándose éste, caso de exisrir, en un segundo nivel y limitado a regular aspectos no previstos, o simples pormenorizaciones de la Ley común». Nos pone como ejemplo de la ley común en ese sentido, el art. 13.1 del Código civil y el 149.1.8 de la Constitución, en los cuales se declara que en determinadas materias civiles, la regulación estatal será de aplicación general y directa en toda España. El segundo par de adjetivos (general-especial) responde a la pregunta ¿qué relación guardan entre sí e! derecho general y el especial? El derecho general se aplica supletoriamente al especial, mientras que el común se aplica directamente y con carácter general. 4. En cuarto lugar, el autor añade que el carácter de ese criterio distintivo [el utilizado por la STC 15/1989, de 26 de enero] se ve por otra parte desmentido por la LRJAP, que incluye materias del procedimiento sancionador y reclamaciones previas, que son procedimientos (especiales) en el esquema de la Ley de procedimiento administrativo. Toda la doctrina de López Menudo sobre el procedimiento administrativo común y el procedimiento de elaboración de reglamentos se encuentra expuesta en su trabajo: Los principios..., cit., pág. 69-70.

[41] Por otra parte, es digno de señalar que el propio Consejo de Esrado se ha manifestado a favor de la inclusión del procedimiento de elaboración de reglamentos en el concepto de procedimiento administrativo común. A su ves se ha referido expresamente a la idea de que la sede narural para el desarrollo del art. 105.a CE es la ley reguladora de dicho procedimiento administrativo común. Concretamente, en su Dictamen 1076/1991, Sección 1.", de 31 de octubre, sobre el anteproyecto de ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común («Recopilación de Docrrina legal-1991», en especial, y por lo que aquí interesa, pág. 106), dice lo siguienre: «La vigente Ley de Procedimiento Administrativo incluye un Capítulo I (el primero del Tít. VII [quiere decir VI]) en el que se fija el procedimiento de elaboración de disposciones de carácter general. El texto consultado [se refiere al Anteproyecto de LRJAP] omite toda regulación al efecto sin que la Exposición de Motivos haga referencia a las razones que hayan sido tomadas en consideración para excluirla de un texto que -en una de sus partes principales como es la atinente al procedimiento común- comprende con naturalidad a las disposiciones generales. Considera el Consejo de Estado que debiera figurar en el texto objeto de consulta el indicado "procedimiento", al que se remite la Constitución en el Título IV, dedicado al Gobierno y a la Administración. El artículo 105 a de aquélla dispone que la ley regulará "la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten". No es difícil inferir que al legislador corresponde establecer ese procedimiento en el que, desde luego, ha de quedar garantizado el derecho de participación de los ciudadanos. La sede propia de esta regulación es el texto objeto de la consulta.» En general, la poscura que mantiene el Consejo de Estado en torno a la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas -si bien sólo se refiere a las estatales - se encuentra expresada en: Memoria del Consejo de Estado-!993, Publicaciones del Consejo de Escado, Madrid, 1994, pág. 107 a 126. En dicha sede se expone, básicamenre, cuál es el valor que para el aleo órgano consultivo tiene el art. 105.a CE, así como la reinterpretación que en base a él debe hacerse del art. 130.4 LPA, de cara a la preceptividad de la audiencia.

[42] La docrrina expuesta ha sido parcialmente reconocida en la actualidad por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 204/1992, de 26 de noviembre, en !a que -siguiendo el mismo razonamiento- reconoce una competencia básica del Estado para imponer la precepcividad de un Informe previo de órgano consultivo. Veamos un fragmento de su fundamento jurídico cuarto: «La intervención preceptiva de un órgano consultivo de las características del Consejo de Estado, sea o no vinculante, supone en determinados casos una importantísima garantía del interés general y de la legalidad objetiva y, a consecuencia de ello, de los derechos y legítimos intereses de quienes son parte de un determinado procedimiento administrativo. En razón de los asuntos sobre los que recae y de la naturaleza del propio órgano, se traca de una Función muy cualificada que permite al legislador elevar su inrervención preceptiva, en determinados procedimientos sean de la competencia escacal o de la autonómica, a la categoría de norma básica del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o parte del procedimiento administrativo común (art. 149.1.18 CE).»

[43] Defendió esta tesis, por ejemplo, Carro Fernández-Valmayor, José Luis: «Contenido y alcance de la competencia del Estado definida en el are. 149-1.1." de la Constitución», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 1, enero-abril de 1981, pág. 147. En ese trabajo se mantiene que el ámbito dei precepto se reduce al capítulo II del tirulo J CE, aunque tanto a la sección primera como a la segunda.

[44] Tanto Tudela Aranda, José: «Aproximación a la caracterización jurisprudencial del arr. 149.1-1." de la Constitución española», en la obra colectiva: Estudios sobre la Constitución Española. (Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría), ed. Civitas, Madrid, 1991, tomo IV, pág, 3.514-3.516, como Pemán Gavín, Juan: Igualdad de los ciudadanas y Autonomías territoriales, Cívicas, Madrid, 1992, pág. 231 a 241, hacen un recorrido por las sentencias del Tribunal Constitucional y elaboran una enumeración casuística de los derechos que en ellas han quedado afectados por el art. 149.1.1 CE. Se comprueba en ambas enumeraciones que el citado precepto se refiere a todos los detechos, sea cual sea su ubicación en la norma fundamental, sin hacer ninguna diferenciación. Veamos una muestra de las sentencias que por uno y/u otro autor se citan: STC 7 1/1982, de 30 de noviembre y 32/1983 de 28 de abril, en relación con el art. 43 CE (derecho a la salud); STC 6/1982, de 22 de febrero y 82/1986, de 26 de junio, relativas al art. 3-1 CE (derechos lingüísticas); STC 37/1981, de 16 de noviembre y 52/1988, de 23 de marzo, relativas al art. 38 CE (libertad de empresa), y STC 227/1988, de 28 de noviembre, en relación con el art. 33 CE (derecho de propiedad). Al tiempo, debe reconocerse la existencia de pronunciamientos en los que el Ttibunal Constitucional se aleja de esa interpretación amplia, y parece excluir los derechos del capítulo III del título 1 CE. Al respecto, Pemán Gavín cita, en la misma sede, las STC 152/1988, de 28 de julio, relativa al art. 47 CE (derecho a la vivienda) y 15/1989, de 26 de enero, relativa al art. 51 CE (protección de los consumidores). En todo caso, la existencia de pronunciamientos favorables a la inclusión en el ámbito de influencia del art. 149.1.1 CE, de derechos reconocidos en diversas ubicaciones sistemáticas de la norma fundamental, parece abonar la idea de que no debe hacerse, a priori y de forma general, ninguna exclusión, deque - en principio- todos los derechos constitucionalmente reconocidos son objeto de competencia estatal en la fijación de las condiciones básicas de su ejercicio en cualquier lugar del territorio español.

[45] Así se han manifestado, enere otros: Carro Fernández-Valmayor, José Luis: Contenido..., cit., pág. 134; García de Enterría, Eduardo: «La significación de las competencias exclusivas del Estado en el sistema autonómico», en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 5, mayo-agosto de 1982, pág. 81 y; Pemán Gavín, Juan: igualdad..., cit., pág. 230.

[46] Es por ello que se le ha calificado de «regla de cierre» en el sistema de reparto de competencias que contiene la Constitución. En virtud de lo dispuesto en el art. 149.3 CE, las comunidades autónomas pueden asumir todas aquellas materias no reservadas al Esrado (dicha asunción deberán hacerla en su Estatuto de autonomía). Pero, en base al art. 149-1.1 CE, el Estado mantiene una posibilidad de intervenir siempre que estén en juego esas condiciones básicas a las que se refiere. Se configura, pues, como una cláusula atributiva de competencias a favor del Estado y restrictiva de las competencias asumidas por las comunidades autónomas (Pemán Gavín, Juan: Igualdad..., cit.; pág. 230-231).

[47] Vide su trabajo: Aproximación,.., cit., pág. 3.056.

[48] En ese sentido son dignas de resaltar, a modo de ejemplo, las palabras de Fernando López Ramón, para quien «cabe afirmar que, en realidad, la competencia estatal sobre procedimiento administrativo debiera ser caracterizada como una competencia sobre las bases del procedimiento administrativo. Los condicionamientos establecidos en el artículo 149.1.18 de la Constitución, al exigir que el procedimiento administrativo de competencia estatal sea únicamente el común y que se respeten las especialidades derivadas de la organización autonómica, fuerzan a esa conclusión» (Vide: Reflexiones..., cit., pág. 110).

[49] Disconforme con esta solución se muestra Francisco López Menudo: Los principios..., cit., pág. 68, para quien el adjetivo «común» referido al procedimiento administrativo supone que «el alcance de esa legislación procedimental del Estado es análogo al de una Ley de bases, aunque se producen, ciertamente, notables diferencias en cuanro al mecanismo bases-desarrollo, ya que por definición el procedimiento administrativo común del estado ha de surgir como un cuerpo legal autosuficiente, sin previsiones actuales sobre su futuro desarrollo». Esta interpretación encuentra acomodo, como el propio autor señala, en la exposición de motivos de la LRJAP, punto 2: «La delimitación del régimen jurídico de las Administraciones públicas se engloba en el esquema "bases mis desarrollo" que permite a las Comunidades Autónomas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales, Sin embargo, respecto del procedimiento administrativo común y al sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas, aunque su formulación jurídica sea la manifestación expresa o la traducción práctica para los ciudadanos de la aplicación regular del propio régimen jurídico, la Consritución las contempla como una normativa plena y exclusiva del Estado».

[50] Es digno de señalar que el Estado ya ha hecho uso de esa titularidad que aquí se defiende. Se trata, en concreto, del art. 113.2 del Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana. Ese precepto impone la obligación de asegutar el trámite de información pública en el procedimiento de elaboración de los planes directores territoriales de coordinación. Pues bien, la disposición final única del propio Real decreto legislativo 1/1992, declara el carácter básico de ese artículo, lo cual es buena muestra de que el Estado es competente para imponer en el procedimiento de elaboración de reglamenros (pues los planes directores territoriales de coordinación tienen esa naturaleza jurídica), la apertura de trámites que permitan la participación ciudadana. Ademas, puede añadirse que el Estado se considera competente en esa materia según las reglas 1 y 18 del art. 149.1 CE, pues de todos los títulos competenciales que en la mencionada disposición final enumera para apoyar la declaración de la naturaleza básica de los preceptos (149-1.1, 8, 13, 18 y 23), sólo ésos pueden determinar el carácter básico de un precepto como el art. 113.2.

[51] Ver nota 32.

[52] Ha de tenerse en cuenta que la regulación aragonesa vigente en la actualidad en la materia es introducida por la Ley 3/1993, de 15 de marzo, de reforma de la Ley 3/1934, de 22 de junio, del presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

[53] Antes de entrar en el estudio de los concretos preceptos de las legislaciones aragonesa, catalana y navarra, no está de más recordar algo, aunque sea ya de sobras conocido. Se trata de la idea de que la existencia a favor del Estado, como en esta sede se defiende, de una competencia básica en materia de participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de reglamentos, no impide a las comunidades autónomas entrar a regular la materia, con caráccer previo a la aparición de la ley estatal básica. Es el propio Tribunal Constitucional quien desde sus inicios ha acuñado esta tesis. Una clara manifestación de la misma la encontramos, entte otras muchas, en la Sentencia 5/1982, de 8 de febrero, fundamento jurídico primero: «[...] cuando se utiliza esta segunda fórmula (la de Bases (Estado]-Desarrollo (Comunidades Autónomas]) se intente sujetar más estrechamente la competencia legislativa comunitaria ai margen de la legislación básica del Estado, pero en modo alguno a sostener que se ha privado con ello a la Comunidad Autónoma de legislar hasta que sea habilitada para ello por una Ley estatal, pues esto equivaldría una vez más a equiparar legislación básica con Leyes marco, tesis ya rechazada por este Tribunal». Defender lo contrario, esto es, que las comunidades autónomas no pueden legislar hasta que el Estado dicte la legislación básica, equivaldría a afirmar que éstas no pueden ejercer sus propias competencias de desarrollo hasta que al Estado se le ocurra dictar dicha legislación (a esta idease refiere la STC 32/981, de 28 de julio, fundamento jurídico sexco). En todo caso, la normariva autonómica previa a las bases estatales queda condicionada a éstas, de forma que si las bases posteriores son contrarias a los leyes autonómicas anteriores, se producirá una aplicación prevalente de la norma básica estatal respecto a la legislación autonómica, aquélla desplazará a ésta a la hora de su aplicación.

[54] El Tribunal Supremo, en un intento de conciliat el art. 130.4 LPA con el 105.a CE, en el sentido de entender que el primero impone un trámite de naturaleza preceptiva, ha llevado a cabo una reinterpretación del mismo, en la que se dice que, efectivamente, el art. 130.4 LPA prevé un trámite de obligado cumplimiento, ya que las tres circunstancias que establece -que sea posible, que la índole de la disposición lo aconseje y que no se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto- operan como tres conceptos jurídicos indeterminados, de forma que la apertura ya no queda a la discrecionalidad de la Administración, sino que, al ser los tres conceptos controlables jurisdiccional mente, sólo en caso de que concurra alguno de ellos, podrá la Administración obviar la celebración de la audiencia. Esta hermenéutica del art. 130.4 LPA arranca con la ya citada STS de 29 de diciembre de 1986, y puede considerarse hoy consagrada y uniforme.

[55] Podría defenderse que el are. 105.a CE no utiliza el término «audiencia» en su sentido técnico-jurídico, pata referirse a un trámite administrativo que conlleva una serie de formalidades; sino que lo utiliza en su sentido más vulgar, como derivado del verbo oir, significando sencillamente escuchar, dar la posibilidad de exponer algo, con independencia de los formalismos que para ello se sigan. De esta forma, el precepto se vería cumplido con un periodo de información pública. Razones hay para defender esta interpretación. Por ejemplo, el hecho de que a través de la información pública, los comparecientes podrían hacer las mismas alegaciones que a través de la audiencia, además con una descarga de formalismos importante para la Administración. Asimismo, cabe pensar en esa posibilidad si se tiene en cuenta que el término «audiencia» se introduce en el texto de precepto de una forma un tanto subrepticia, ya que originalmente, el concepto utilizado era el de «participación» -que puede cumplirse a través de cualquiera de los dos trámites - , y fue la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, la que, al elevat su propuesta al pieno cambió los términos, sin ninguna enmienda al respecto y sin dar ninguna explicación. Los trabajos parlamentarios de la Constitución han sido consultados en la recopilación preparada por Fernando Sainz Moreno: Constitución Española. Trabajos Parlamentarios, A volúmenes, Cortes Generales, Madrid, 1980. No pensamos, empero, que sea así. La razón que nos lleva a defender la obligatoriedad de la audiencia es, además de la literalidad de la Constitución, el hecho de que el art. 105.a CE legitime para participar a los «ciudadanos directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten». La participación sólo es obligatoria en relación con aquellos que puedan verse afectados por el reglamento, no para cualquiera. Pues bien, siendo eso asi, la forma ordinaria de oír a los afectados por una actuación administrativa no es la información pública -que es un trámite generalmente abierto a toda la sociedad, sin ningún requisito de legitimidad- sino la audiencia, con los correspondientes notificación y emplazamiento para hacer las alegaciones. Evidentemente somos conscientes de la dificultad e incluso imposibilidad de que en la mayoría de los casos puede suponer dar audiencia, en el sentido técnico del término, a todos los afectados por un reglamento. Por eso no debe cerrarse la puerta a interpretaciones que atemperen la literalidad del precepto, sin renunciar a su esencia, sin prescindir totalmente del trámite de audiencia. A una de esas interpretaciones -propuesta en la docrrina y que ya tiene un amplio reflejo legislativo- nos referiremos más adelante (vide infra nota 58).

[56] Como ha señalado Lluís Cases i Pallares, la previsión de la apertura de los trámites de participación cuando una ley así lo exija, es innecesaria por no aportar nada nuevo, pues si aquella ley ya lo preveía, huelga la repetición de cal disposición en esta Ley 13/1989, de 14 de diciembre. (Cfr.: «La Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i régim jurídic de l'Administració de la Generalitat de Catalunya i la parricipació deis ciutadans en el procediment d'elaboració de disposicions administrativos», en Autonomies. Revista Catalana de Dret Public, núm. 12, diciembre de 1990, pág. 241).

[57] En esta postura de la inconstitucionalidad del precepto por prever trámites puramente facultativos coincidimos con Lluis Cases i Pallares: La Llei..., cít., pág. 242 y con Juan Manuel Trayter Jiménez ¿Son nulos..., cit., pág. 24-25. Es curioso, por orra parte, que fuera aprobado con la dicción actual, pues el Parlamento catalán ya fue advertido de su inconstitucional ¡dad por este motivo cuando la Ley 13/1989 era aún un proyecto. La advertencia fue hecha por el Consell Cónsultiu de ¡a Generalirat de Catalunya en su Dictamen núm. 161 de 22 de junio de 1989-.., cit., Fundamento VIII, punto 3, en los siguientes términos: «Pues bien, como acabamos de señalar, la Constitución (el art. 105.a) impide que el trámite de audiencia a las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley pueda quedar configurado en términos de absoluta discrecionalidad del correspondiente órgano administrativo. Esto nos lleva a concluir que el legislador no puede adoptar un criterio tan flexible y amplio como el contenido en el inciso mencionado del arr. 66 (64 vigente], que desnaturaliza un trámite esencial del procedimiento reconocido a nivel constitucional». El texto del Proyecto decía lo siguiente: «Si una ley lo exige o si lo decide el consejero competente, la propuesta de disposición general debe ser sometida a información pública o a audiencia de las entidades que, por ley, rienen la representación y la defensa de intereses de carácter general afectados por dicha disposición». Como puede verse, el artículo fue modificado en algunos puntos, pero no en el sentido propuesto por el Consejo Consultivo, a quien se hizo caso omiso.

[58] En efecto, el art. 105.a CE no establece un criterio de alternatividad en la participación de los ciudadanos y de las asociaciones y organizaciones reconocidas por la ley. En ese sentido, la conjunción disyuntiva «o» («[...] directamente "o" a través [...]») deber ser intepretada con un sentido conjuntivo, de forma que canto los ciudadanos directamente como las asociaciones y organizaciones puedan concurrir al procedimiento de elaboración de un mismo Reglamento. (Esta interpretación es debida a Garrido Falla, Fernando: Comentarios..., cit., pág. 1.055). Cabría la posibilidad, en todo caso, de interpretar asimismo en sentido conjuntivo, la conjunción disyuntiva «o» utilizada por el are. 64 de la Ley 13/1989. Con esa hermenéutica se llegaría -caso de que el precepro declarara la preceptívidad de la participación- ni mis ni menos que al régimen propuesto por algunos autores para el art. 105.a CE. Es una realidad que dar cumplimiento al art. 105.a CE en su literalidad, puede resultar en los más de los casos imposible. Piénsese en todo lo que acarrearían, por ejemplo, las notificaciones y emplazamientos individualizados a todos los posibles afectados (personas físicas y jurídicas) por un futuro reglamento en materia de cributos o de consumo, si se quisiera oírlos a todos a través del trámite de audiencia. Sería sencillamente imposible. Por eso se ha interprerado el art. 105.a CE en et sentido de reservar la audiencia para las asociaciones y organizaciones reconocidas por la Ley, y abrir -por necesidades materiales, que no porque así lo establezca el precepro constitucional - un período de información pública para que todas las demás asociaciones y organizaciones, así como los ciudadanos directamente tengan también la oportunidad de participar. Esta intepretación es debida a Garrido Falla, Fernando: Comentario al art. ¡05 CE,.., cit., pág. 1.055; siendo posteriormente recogida y asumida por Trayter Jiménez, Juan Manuel: ¿Son nulos..., cit., pág. 25. Esta interpretación ha sido, además, la que ha cuajado en materia de urbanismo por parte de las comunidades autónomas. En efecto, algunas comunidades autónomas, al emanar sus leyes de ordenación territorial han optado por coordinar -para el procedimiento de elaboración de sus planes generales de ordenación- un trámite de audiencia abierto a asociaciones y agrupaciones presunramente afectadas por el Plan, con un período de información pública abierto a coda la población. Ambos trámites se acostumbran a declarar, además, preceptivos- Buen ejemplo de estas leyes son la Ley madrileña 10/1984, de 30 de mayo, de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma y la Ley asturiana 1/1987, de 30 de marzo, de coordinación y ordenación territorial.

[59] Resulta altamente interesante señalar en este momento la postura que respecto al art. 64 ha cornado la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad de Cataluña, expuesta en su Memoria 1992, Generalitat de Catalunya, Barcelona, 1993. La Comisión coincide con la tesis aquí mantenida, a favor de la no adecuación del precepto al art. 105.a CE, si bien la solución a la que llega es muy diversa, y se guarda de proponer su ¡nconsticucionalidad. Propone, en cambio, una reinterpretación del artículo, en un intento de conciliación con la norma fundamental. Veamos los términos en que mantiene su poscura: «La previsión constitucional (art, 105.a) de esta participación ciudadana en la elaboración de reglamentos hace particularmente exigente el cumplimiento, de manera que éste no pueda quedar a la libre discreción del Gobierno o de los Consejeros. La jurisprudencia del Tribunal Supremo es cada vei más rigurosa en ese extremo, abonando el carácter preceptivo del informe de entidades representativas, y también el Consejo Consultivo de la Generalidad (Dictamen 161/1989) y esta comisión Jurídica Asesora mantienen la doctrina de negar el carácter discrecional del trámite. En alguna circunsrancia extraordinaria puede ser imprescindible mantener la reserva en la elaboración del reglamento, a fin de evitar movimientos especulativos o presiones contrarias al interés público; una eventualidad de este tipo exigiría, empero, una justificación razonada y una acreditación suficiente en el expediente mismo» (pág. 15). Realmente, parece difícil mantener la línea propuesta por la Comisión Jurídica Asesora. Deducir del art. 64 de la Ley L3/1989 la preceptividad de los trámites de parricipación que prevé es muy difícil; hay que forzar mucho los términos del precepto para llegar a tal conclusión. Al fin y al cabo, del artículo sólo puede inferirse la existencia de unos trámites de apertura totalmente discrecional, Ningún elemento, ningún indicio puede llevar a la conclusión contraria. Por tanto, no debe precederse a una reinterpretación desvírtuadora de la propia letra del artículo, sino a declarar su ¡nconstkucionalidad; máxime cuando ésta es tan manifiesta como en el presen re caso.

[60] La dicción original del precepto era la siguiente: «1. El Presidente, a propuesta de los Consejeros correspondientes, podrá someter los proyectos de normas reglamentarias a información pública, siempre que la norma lo aconseje y no existan razones para su urgente tramitación. »2. El plazo de información pública no será inferior a veinte días. »3. Podrán acceder a ella y presentar alegaciones y escritos oportunos los ciudadanos, las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, así como las demás personas públicas y privadas». De este precepto fue manifestada su dudosa constitucionalidad por Trayter Jiménez, Juan Manuel: ¿Son nulos..., cit., pág. 24-25 y por Pemán Gavín, Juan: Sobre el ejercicio..., cit., pág. 78. Las razones eran semejantes a las esgrimidas en torno a la legislación catalana: sólo preveía un período de información pública, cuando el art. 105.a CE exige un trámite de audiencia; y la apertura de dicho período quedaba a lo total discrecionalidad de la Administración («El Presidente [...], podrá someter [...]»).

[61] En el punto 3 de la exposición de mocivos se dice lo siguiente: «De la misma forma que aprovecha la oportunidad de la innovación notmativa para incorporar ciertos preceptos relativos a la configuración y al ejercicio de la potestad reglamentaria que repercutirán, sin duda, en un mejor uso de esta potestad. En particular debe llamarse la atención... sobre la incorporación al texco de la Ley de los ptincipios reducidos de la mejor jurisprudencia sobre la participación social mediante tos procedimientos de información pública y audiencia en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general».

[62] Debe decirse, por otra parce, que no parece que esta situación vaya a cambiar. En la actualidad está en fase de tramitación en !as Cortes de Aragón un proyecto de Ley del presidente y del Gobierno de Aragón (Boletín Oficial de las Corta de Aragón, núm, 90, de 16 de noviembre de 1993). En él se regula nuevamente el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, pero, por lo que hace referencia a la participación ciudadana en dicho procedimiento, el art. 36 del Proyecto, no introduce ninguna variación respecro al aquí comentado art. 58 de la Ley 3/1984, de 22 de junio. Debe señalarse, asimismo, que el Proyecto de Ley citado, junto al también en tramitación Proyecto de ley reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón [Boletín Oficial de las Cortes de Aragón, núm. 97, de 15 de diciembre de 1993), está llamado a sustituirá la Ley 3/1984, de 22 de junio.

[63] De hecho, el posible alcance del principio de supletoriedad del Derecho estatal cuando existe una normativa autonómica en una determinada materia, es una cuestión poco clara y que presenta algunos aspectos concretos sobre los que no existe acuerdo doctrinal. En torno a estas cuestiones, así como sobre el significado general de la regla de supletoriedad, pueden consultarse, entre otros, los siguientes trabajos: Muñoz Machado, Santiago: Derecha público de las Comunidades Autónomas, vol. I, Civitas, Madrid, 1982, pág. 409-113; Balza Aguilera, J. y Pablo Contreras, P. de: «El Derecho estatal como supletorio del Derecho propio de las Comunidades Autónomas», en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 55, 1987; Balaguer Callejón, Francisco: «La integración del Derecho Autonómico y la aplicación supletoria del Derecho estatal», en Revista de Administración Pública, núm. 124, enero-abril de 1991 y Lasagabaster Herrarte, Iñaki: Los principios de supletoriedad y prevalencia del Derecho estatal respecto al Derecho autonómico, Civiras, Madrid, 1991, especialmente pág. 51 a 82.

[64] Téngase en cuenta que hemos señalado más atrás que la conjunción disyuntiva «o» del art. 105a CE puede ser interpretada en un sentido conjuntivo, de forma que la intervención directa de los ciudadanos sea compatible con la de las asociaciones y agrupaciones (ver nota 58). Siendo así, la problemática se centra en torno al tema de si se da cumplimiento al art. 105.a CE permitiendo concurrir a la audiencia sólo a las asociaciones a las que la ley reconozca la función de representación y defensa de intereses o, por contra, es preciso dársela a todas las asociaciones y agrupaciones, aunque la ley no les atribuya aquella función.